結構優化調整應充分運用經濟手段

【摘要】當前，我國經濟在擴張性宏觀政策的助力之下順利進入企穩向好局面，宏觀調控中矛盾的主要方面也已從“內需不足”更多地轉向“結構制約”。我國必須在新的歷史起點上把握時機，充分利用經濟手段促進經濟發展方式的轉變。要注重財政手段對經濟結構調整的導向作用;通過改革收入分配機制，提高低中收入階層的收入水平和消費能力來促進消費，調整內需結構;把握稅收杠桿調節經濟結構的有利時機;創新金融手段更好地支持經濟結構優化。

【關鍵詞】結構優化 經濟手段 財政 稅收 金融

轉變經濟發展方式已是宏觀調控當務之急

我國國民經濟和社會發展要實現現代化“三步走”戰略構想，必須在新的歷史起點上不失時機地轉變發展方式，其中一個重大的關鍵性的內容，是優化結構。

世界金融危機的沖擊，客觀上使我們轉變方式、優化結構的迫切性更為凸顯，我國經濟在擴張性的宏觀政策助力之下順利地于2009年從“前低”轉入“后高”之后，已進入企穩向好局面，宏觀調控中矛盾的主要方面也已從“內需不足”更多地轉向“結構制約”。現實生活中，以制造業產能過剩、低效使用資源粗放型發展、低水平重復建設、消費率偏低、現代服務業發展不足等為基本特征的結構問題，是我國中長期全面建設小康社會和推進可持續現代化進程的深層拖累，其負面效應將隨經濟社會的發展而日益令人不能容忍。我們亟需利用當前通貨緊縮壓力已經消退，而通脹壓力還在預期狀態、尚未在現實生活中有一定“殺傷”力度的有利時機，以更多的精力、更大的決心，采取更積極的措施，加大調結構、轉方式、促改革的力度，把短期調控政策和中長期目標更好地結合起來。

充分運用經濟手段促進結構優化

在產業結構的優化調整上，集中到一點是如何淘汰落后、過剩產能和促進升級換代。這種結構調整中，非常重要的一個要領，是要更加強調和注重通過經濟手段來調整結構。

如果只用行政手段，在市場經濟環境下作用會比較有限，其副作用或實效難到位的情況也是比較明顯的。法律手段需要強化，但法律的健全和細化是一種“慢變量”，而且其作用也主要是框架性的和“原則”形式的。實踐已反復證明，在很多具體項目上，政府不一定能看得很準，往往政府只知道一個方向，比如說要節能降耗，到底什么樣的企業、什么樣的技術路線能在節能降耗中有競爭力，能夠站住腳，這些都要通過競爭才能知道。法律的作用也主要在于維護、保障企業公平競爭的規則與環境。實際上，大量推進結構優化的事項，往往政府只需要給一個導向，法律只需要給一個公平競爭框架，再加上經濟手段(經濟杠桿)的規范化設計和運用，就可以收到很好的效果。比如形成一系列有針對性、體現產業政策和技術經濟政策的稅收或者支持補助的優惠措施，而后讓企業自己在競爭中形成優化配置，通過市場來進行優勝劣汰。

注重促進消費，推動收入分配機制改革

應當看到，我國已安排并在2010年將繼續執行到位的政府四萬億項目投資本身，本身是有優化結構作用的。國家四萬億投資投向于七大方面，包括基礎設施、災后重建、新農村建設、安居工程、生態保護、自主創新和科教文衛的硬件設施等方面。所有這些事項，都是在經濟結構上推進優化的，并且四萬億投資對消費也有拉動作用，以往的經驗是項目投資會在30%~40%的比重上轉為消費。2010年，應首先把財力用于在建工程的續建，在嚴格控制新建項目的同時，更扎實地做好新開工項目的可行性論證和所有項目的施工監理，保證施工質量，從而把投資的結構優化效應落到實處。

在四萬億元投資之外，調整內需結構則應注重合理促進消費，特別是提高中低收入階層的收入水平和消費能力，并通過社保體系建設消除社會成員消費方面的后顧之憂，從而減少“預防性儲蓄”而增加即期消費。政府已采取的一系列刺激消費的措施，如對務農農民的直補，對進城務工人員的勞動保護與工資按時發放，提高城鎮低保標準和退休人員退休費標準，推動新醫改、實行義務教育全免費、實施住房安居工程、推行農村新農合和基本養老保障，以及以財政補貼助推家電、機動車下鄉等，對解除社會成員的后顧之憂、通過增加可用收入而增加即期消費和調動潛力增加農村消費等等，已產生了較好的作用。今后，應在總結經驗的基礎上，適當加大支持消費品下鄉和生產資料(如建材)下鄉的力度并加強針對性，特別應注重結合城市化進程和戶籍制度改革，加強農村進城務工人員的培訓和以城鄉一體化為導向的社會保障體系建設。

與消費有關的還有一個更棘手的問題，就是收入分配機制改革和再分配調節。收入分配懸殊、利益配置不合理問題，包括不同階層的利益矛盾和“仇富心理”等問題，都需要高度關注。特別是對于現在影響非常大的壟斷行業和國有大型壟斷企業憑借壟斷權力和國家特許權(往往是用“自然壟斷”、“國家需要”之名掩蓋過度壟斷之實)，不合理地、過多地占有國民收入份額的問題，亟待克服既得利益障礙通過配套改革措施(包括壟斷行業的必要改造和國有資本經營預算下對國有資產收益的適當集中等等)加以認真解決。

利用稅收杠桿推動經濟發展方式轉型

稅收是經濟手段中的一種重要的、基于法治的規范形式和工具。在稅制方面，要達到淘汰落后產能，優化結構的目的，需要充分利用資源稅、消費稅、環境稅的區別對待措施。為推動我國經濟發展方式轉變，無論是生產領域，還是消費領域，資源要素的相對價格都應該上調，從而使各方面更加珍惜資源而不是揮霍資源，節約使用初級產品而不是粗放地耗費初級產品，刺激各種主體千方百計地開發節能減耗的工藝、產品和技術，促使消費者更趨向于有利節能、環保的消費方式。不論從長遠來看，還是從當下的迫切需要來看，這種經濟杠桿不但要用，而且要用好、用充分。

現在正是充分利用稅收調節杠桿的時機。從宏觀環境來看，經濟生活中的通貨緊縮壓力已經不復存在，通貨膨脹雖有預期，但還沒有形成較大現實壓力，我們應該不失時機地推出資源稅稅負向上調整的改革。資源稅負合理調整的設計方案，應該聚焦于以運行機制的力量達到把一些過剩產能和落后企業淘汰出去的效果，同時使大部分企業經過努力順應節能降耗的新機制而繼續發展;應確保低收入階層的消費者得到公共財政的提高低保標準等方式的扶助，而保證他們的基本生活不受影響;中等收入階層以上的社會成員完全可以承受和消化消費品漲價因素，同時也優化調整自己的消費習慣和模式。

創新金融手段支持經濟結構優化

在相關的金融手段方面，還亟需進行一系列的制度創新和管理創新。與市場經濟的總體架構一并考慮，不能要求我國中央銀行調控下的商業性金融系統直接承擔過多的“區別對待”的結構調整責任，商業性金融系統中的銀行和金融機構，主要是在央行的總量調控信號和相關的風險約束條件下，“錦上添花”式地去支持那些直接效益最明顯、而風險最有把握規避的項目和領域，客觀上這是一種以市場為基礎機制的資源配置優化，是一種企業利潤導向的公平競爭中商業金融只可以間接促進的結構優化。至于在融資事項上直接的區別對待、以優惠的利率和放貸條件“雪中送炭”式的支持(包括許多同志所談的“綠色金融”等)，則大多屬于政策性金融的范疇，而政策性金融體系不論在成熟市場經濟的發展歷史中，還是在新興市場經濟追求“后來居上”的現代化趕超的當代生活中，其實都是必須放在戰略層面來討論的。尤其對于我們中國實現“三步走”戰略，對于貫徹科學發展觀，在戰略機遇期實現結構優化、方式轉變、可持續發展，至關重要。

2008年以來，我們被一系列的事件觸動:四川汶川發生大地震，救災重建需要金融支持;在受到世界金融危機外部沖擊的情況下，中小企業“抗寒過冬”需要金融支持;在中央全會對于農村發展建設和改革問題有了系統性的指導意見之后，各方面都認識到需要進一步支持三農，農業、農村、農民的融資再次成為熱點和難點。但我們可以看到，各家銀行和金融機構對這些事項的政治表態，和它們的運行機制之間，明顯地存在“兩張皮”式的悖反現象:雖然表態都是非常明朗的，但后面沒有支撐它持續做這種事情的運行機理。資金運用的這種政策性的結構取向，完全不是商業金融內生的運行機理可以長久支撐的。真正與之對位的，其實是我國必須在探索開拓中合理構建的政策性金融系統和配上政策條件引致商業金融機構可持續參加的政策性融資事項。具體的運行形式，要既包括專門政策性金融機構的合理構建與運作，也包括以招投標方式選擇商業性金融機構從事某些政策性融資業務，特別是需要形成被支持對象(包括中小企業、農村和農業的項目等)與商業銀行、商業性信用擔保機構、政策性金融機構，以及與必須以財政資金和政策手段介入的財政部門間的可持續協調、聯動機制，形成在風險共擔前提下的有效風險控制與信用增級、綜合績效提高的“多贏”結果。應該說這既是一項十分重要的優化結構的經濟手段，又是一個涉及我國商業、政策金融體系全面改進的方興未艾的挑戰，是一個必須在中長期發展、改革、穩定中來力求處理好的創新過程。只有如此這般去努力，以金融支持結構優化(包括支持三農、支持中小企業、支持自主創新、支持節能降耗等)，才能越做越實。(作者為財政部財政科學研究所所長、研究員、博導)