農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)必要性探析

【摘要】我國對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格的限制，但這種限制造成了許多現(xiàn)實(shí)問題和法律沖突。從當(dāng)今農(nóng)村的發(fā)展來說，限制流轉(zhuǎn)的理由并不充分;從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，宅基地自由流轉(zhuǎn)有利于產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)目的的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是大勢所趨。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地 使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是我國特有的一種用益物權(quán)，不能用大陸法系的用益物權(quán)制度來規(guī)制，其制度構(gòu)建缺乏可供借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。有鑒于我國農(nóng)村宅基地承擔(dān)的社會(huì)保障及穩(wěn)定社會(huì)的諸種功能，我國對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出了限制。但是這種政策與法律上的限制并沒有收到預(yù)想的社會(huì)效果，不但產(chǎn)生了許多現(xiàn)實(shí)問題，而且造成了一系列法律沖突。在城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化的大背景下，如何讓農(nóng)村宅基地成為農(nóng)民發(fā)展致富的資本成為人們迫切關(guān)注的問題，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的核心問題也就成為理論界亟待研究的時(shí)代課題。

限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問題

隱形市場廣泛存在，矛盾叢生。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是部分人的迫切需求，私下、變相轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象大量存在。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威，也損害了國家、集體的利益，導(dǎo)致土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，不利于對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，給農(nóng)村的穩(wěn)定埋下了隱患。

宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重，影響農(nóng)村城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。有的農(nóng)民在城里購置了房產(chǎn)，在農(nóng)村的房屋已經(jīng)閑置，如果嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，不允許其自由轉(zhuǎn)讓其房屋，將會(huì)造成農(nóng)民房屋的長期空閑，不符合“物盡其用”的原則。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民的身份只有轉(zhuǎn)變成一種職業(yè)，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是將農(nóng)民束縛在特定的土地上。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地分屬于不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，屬于不同集體的宅基地不能進(jìn)行交換，各集體內(nèi)部的農(nóng)民只能將自己的住宅建設(shè)在本集體內(nèi)部規(guī)劃的區(qū)域，阻礙著農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受嚴(yán)格限制，農(nóng)村的房地產(chǎn)價(jià)值被嚴(yán)重低估，城市房價(jià)更是高得嚇人，這在無形中關(guān)閉了絕大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城、融入城市生活的大門。即使完全放開戶籍限制，農(nóng)民也無以實(shí)現(xiàn)遷徙自由。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的障礙。

限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的法律沖突

一戶一宅與地隨房走的沖突。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”現(xiàn)行法律同時(shí)又承認(rèn)宅基地使用權(quán)可隨地上房屋所有權(quán)移轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移。這樣，已經(jīng)擁有一處宅基地使用權(quán)的人，可以因房屋買賣、繼承、抵押、結(jié)婚等合法的原因而獲得兩處以上宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)又是無償?shù)模瑢?duì)超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地收取費(fèi)用又無法律依據(jù)，這有悖于農(nóng)村宅基地的福利性。

宅基地的身份性與由于地隨房走產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)人身份的沖突。城鎮(zhèn)居民作為農(nóng)村宅基地上房屋所有權(quán)的繼承人，按照現(xiàn)行的法律規(guī)范，享有繼承農(nóng)村房屋所有權(quán)的權(quán)利，從而擁有房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。城鎮(zhèn)居民無集體成員的社員權(quán)資格卻可以享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)，這與宅基地使用權(quán)的身份性要求不相符合。

宅基地上房屋所有權(quán)與民法上所有權(quán)的沖突。國務(wù)院在2004年12月24日頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定:“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”除此以外，迄今為止再?zèng)]有其他關(guān)于宅基地上房屋買賣的法律規(guī)定。可見我們的法律并沒有限制農(nóng)民賣房屋，但是卻限制城鎮(zhèn)居民買房屋，農(nóng)村的購房需求又十分有限。這實(shí)際上造成了農(nóng)民的房屋事實(shí)上幾乎不能買賣、不能出租、不能讓自己非農(nóng)戶口的子孫繼承，這樣的房屋所有權(quán)與民法上所有權(quán)的內(nèi)涵大相徑庭。

限制權(quán)利與私法自治的沖突。私法自治，是維持市場自由競爭的法律原則。私法自治的實(shí)質(zhì)，在于民事生活領(lǐng)域的一切法律關(guān)系，由獨(dú)立、自主、平等的個(gè)人通過協(xié)商決定，國家不作干預(yù)。國家對(duì)私權(quán)限制，有義務(wù)證明限制的充分理由，否則不能限制私權(quán)。對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，有違私法精神，與民法追求的價(jià)值理念不一致。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)有利于國家土地政策的貫徹落實(shí)。人是社會(huì)發(fā)展中最革命的因素。制度的設(shè)計(jì)、政策的出臺(tái)，若激發(fā)了人的積極性和創(chuàng)造性，社會(huì)就充滿生機(jī)活力，從而獲得蓬勃的發(fā)展;若壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性，社會(huì)便停滯不前并開始孕育著不穩(wěn)定因素。

我國土地制度的發(fā)展史證明了，土地的改革在什么時(shí)候滿足了農(nóng)民的要求，農(nóng)民就會(huì)在什么時(shí)候迸發(fā)出巨大的激情，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。若不顧農(nóng)民的態(tài)度，一味靠國家強(qiáng)制力推進(jìn)的改革，則可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的停滯不前，甚至倒退。中國革命的成功，農(nóng)民功不可沒。農(nóng)民的革命積極性，不是出于什么崇高的理想，而是出于對(duì)擁有土地的渴望。

我國目前農(nóng)村農(nóng)民在數(shù)量上較城市居民還是絕對(duì)的大多數(shù)。所以我們?cè)诜缮显O(shè)計(jì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的過程中，不能忽視農(nóng)民的愿望、意志和利益。只有通過調(diào)查研究，真正把握農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的真實(shí)態(tài)度，切實(shí)考慮到農(nóng)民的切身利益，才能在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出合理的關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。國家制定土地政策的過程中關(guān)注農(nóng)民的態(tài)度，滿足農(nóng)民的愿望，贏得農(nóng)民的支持，才能保證國家土地政策的貫徹落實(shí)。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)有利于產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)目的的實(shí)現(xiàn)。從西方產(chǎn)權(quán)理論的角度分析，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的要求。對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)限制不符合西方產(chǎn)權(quán)理論對(duì)產(chǎn)權(quán)的安排。西方的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為保證資源的有效配置，必須明確產(chǎn)權(quán)界限，同時(shí)保證產(chǎn)權(quán)在法律上是可以轉(zhuǎn)讓的。按照西方的產(chǎn)權(quán)理論分析我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，其屬于農(nóng)民個(gè)人的私權(quán)。作為私權(quán)，允許自由轉(zhuǎn)讓，才能保證資源的有效配置。

現(xiàn)代西方各國憲法大都承認(rèn)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的相對(duì)性。國家可以對(duì)私權(quán)進(jìn)行限制，但要有充分的理由。國家要限制宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，必須要有充分的證據(jù)證明國家干預(yù)更有利于資源的配置，因?yàn)檎深A(yù)本身也是要花費(fèi)成本的，同時(shí)政府干預(yù)過程中還可能出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和資源配置的扭曲;而且國家干預(yù)還必須是為了公共福利。公共福利這一概念本身，也是一個(gè)具有歧義和不確定性的概念，如果沒有加以嚴(yán)格的界定，往往會(huì)在實(shí)際操作中導(dǎo)致對(duì)它的濫用。因此，西方學(xué)者多主張，對(duì)消極規(guī)制應(yīng)采取嚴(yán)格、謹(jǐn)慎的態(tài)度。

從馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論的角度分析，農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的終極目的。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于集體。按照我國的法律規(guī)定，集體所有屬于公有。集體所有權(quán)是社會(huì)主義公有制的實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)公有制的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)是限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的理論根源。在前蘇聯(lián)，產(chǎn)生了國家所有權(quán)至高無上，國家占有的財(cái)產(chǎn)越多越好的看法。①我國深受前蘇聯(lián)的影響，重在保護(hù)宅基地的靜態(tài)歸屬和支配。在此前提下，限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是立法的自然選擇。其實(shí)這是對(duì)馬克思主義的曲解。根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)——“共產(chǎn)主義并不剝奪任何人占有社會(huì)產(chǎn)品的權(quán)利，它只剝奪利用這種占有去奴役他人勞動(dòng)的權(quán)利”。②允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，并不會(huì)導(dǎo)致新的剝削，而且還會(huì)盤活資產(chǎn)存量、優(yōu)化資源配置、提高資源使用效率，促進(jìn)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，順應(yīng)了物權(quán)的價(jià)值化趨勢③。允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，還能促進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)村的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步。契合馬克思主義對(duì)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)績效的評(píng)價(jià)和關(guān)于產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的終極目的——促進(jìn)人的全面發(fā)展，人類社會(huì)的進(jìn)步。我們有理由相信，允許宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，作為利國利民的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，是歷史的必然趨勢。

結(jié) 語

農(nóng)村農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，是當(dāng)下大多數(shù)農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)。利用好這筆財(cái)產(chǎn)，使其在農(nóng)民的脫貧和融資中、在新農(nóng)村建設(shè)中和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，發(fā)揮應(yīng)有的作用，是解決好“三農(nóng)”問題的一把鑰匙。現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是允許農(nóng)村農(nóng)民的宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，否則宅基地使用權(quán)只能處于沉睡狀態(tài)，同時(shí)還會(huì)滋生出更多的“小產(chǎn)權(quán)”房問題。在《物權(quán)法》中雖然沒有明確放開宅基地使用權(quán)的流通，但是卻取消了相關(guān)禁止性條款，這為將來修改相關(guān)立法，進(jìn)一步放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)留下余地。農(nóng)村農(nóng)民的宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是大勢所趨。(作者單位:三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院)

注釋

①孫憲忠:“確定我國物權(quán)法種類以及內(nèi)容的難點(diǎn)”，《法學(xué)研究》，2001年第1期，第3頁。

②馬克思，恩格斯:《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，北京:人民出版社，1997年，第267頁。

③梁慧星，陳華彬:《物權(quán)法》，北京:法律出版社，1997年，第5頁。