完善我國失地農(nóng)民的權(quán)利保障

【摘要】我國土地征收過程中，部分失地農(nóng)民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到侵害，這與土地征收中政府角色的錯(cuò)位、監(jiān)督機(jī)制的缺乏等相關(guān)。在責(zé)任政府的視野下，應(yīng)該按照憲政的要求，合理確定政府責(zé)任，政府應(yīng)在行政法律責(zé)任的框架下實(shí)施征地行為，完善征地制度，完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】責(zé)任政府 失地農(nóng)民 憲政

我國土地征收中失地農(nóng)民權(quán)利受損的現(xiàn)狀

憲政是任何一個(gè)民主國家的要求，也是法治國家的要求。憲政的實(shí)施首先就是要保障公民的基本權(quán)利。但是我國土地征收對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀不盡理想，在土地征收過程中，個(gè)別地方出現(xiàn)了公民監(jiān)督權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到損害的情況。

土地征收中政府與失地農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)嚴(yán)重失衡。我國現(xiàn)行土地征收制度注重效率、忽略公平，致使政府和農(nóng)村集體組織與農(nóng)民之間權(quán)利義務(wù)失衡。公權(quán)與私權(quán)的不平衡，使公權(quán)擴(kuò)張，政府職能錯(cuò)位，農(nóng)民的權(quán)利得不到保障，是對(duì)土地征收中農(nóng)民平等權(quán)的侵害。另外，物權(quán)法對(duì)國家所有權(quán)限制較少，而對(duì)于集體所有權(quán)和私人所有權(quán)的限制較多，不便于最大程度保護(hù)集體與私人的利益。

土地征收使部分失地農(nóng)民的生存問題凸顯。土地是我國農(nóng)民生存的最主要來源，是其賴以生存的基礎(chǔ)和資本，也是農(nóng)民整個(gè)家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我國現(xiàn)有土地征收制度雖然對(duì)農(nóng)民有一定的補(bǔ)償，但對(duì)其生活保障缺乏完善的制度，同時(shí)排除了被征地農(nóng)民參與增值分配的機(jī)會(huì)。加之失地農(nóng)民的安置與就業(yè)問題突出，失去賴以生存的土地以后，生存問題凸顯。而且部分失地農(nóng)民因?yàn)樯钬毨Щ驅(qū)φ鞯匕仓貌粷M，產(chǎn)生過激行為，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。

土地征收制度不能充分保障失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。憲法保障公民的財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)、休息權(quán)利及其為特殊人群提供物質(zhì)幫助與社會(huì)保障。現(xiàn)有的征地、補(bǔ)償、社會(huì)保障制度不能充分保障失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。首先，農(nóng)民對(duì)土地?zé)o處分的權(quán)利，失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)無法落到實(shí)處。其次，現(xiàn)有的土地補(bǔ)償制度存在補(bǔ)償費(fèi)用偏低、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法不科學(xué)的缺陷。再次，失去土地，導(dǎo)致農(nóng)民生活風(fēng)險(xiǎn)大大加大，現(xiàn)行社會(huì)保障制度對(duì)失地農(nóng)民的保障力度不夠，導(dǎo)致許多失地農(nóng)民無法真正從中得到實(shí)惠。

土地征收制度缺乏對(duì)失地農(nóng)民監(jiān)督權(quán)利的程序保護(hù)。我國憲法賦予了公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)與國家工作人員活動(dòng)的權(quán)利。我國土地征收制度中，缺乏對(duì)失地農(nóng)民監(jiān)督權(quán)利的程序保護(hù)，與憲法中規(guī)定的公民享有的監(jiān)督權(quán)利相違背。公民不能充分行使參與權(quán)對(duì)土地征收權(quán)力實(shí)行監(jiān)督，致使失地農(nóng)民的程序性權(quán)利不能得到有效的保障。

失地農(nóng)民權(quán)利保障缺位的政府原因

政府角色錯(cuò)位。當(dāng)前，因社會(huì)、政府與市場(chǎng)的矛盾，政府公共職能缺位、越位與錯(cuò)位并存。政府在土地征收中扮演多重角色，既是土地資源的所有權(quán)代表，又是土地管理者，既是土地征收的決定者，也是執(zhí)行者。這種政府角色沖突、錯(cuò)位進(jìn)一步加劇了征地制度的矛盾與沖突，導(dǎo)致征地利益沖突、土地市場(chǎng)秩序混亂、征地權(quán)力濫用、腐敗等問題。另外，現(xiàn)行土地分級(jí)管理體制使中央政府、地方政府存在利益沖突，政府是制度的需求者與執(zhí)行者，有自身的利益要求，因而在征地制度運(yùn)行中往往不能保證公平與公正，導(dǎo)致政府失靈。

征地監(jiān)督機(jī)制不健全。在土地征收中，我國缺乏征地監(jiān)督機(jī)制與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，征地中的政府既代表了公共利益，同時(shí)也代表了私人的利益。在征地過程中容易導(dǎo)致征地監(jiān)督與制約流于形式，也會(huì)帶來行政權(quán)力的泛濫與腐敗，危害社會(huì)穩(wěn)定。另外，我國征地單位主管部門是國土資源部門，一方面受到上級(jí)國土管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面它也要聽任于地方政府，各級(jí)地方政府往往是土地征收的管理者、使用者和仲裁者，致使國土資源部門沒有能力受理大量違法征地行為。

政府問責(zé)的缺失。行政問責(zé)制的目的是預(yù)防和阻止行政官員濫用或誤用公共權(quán)力的失職行為，體現(xiàn)的是一種權(quán)力和責(zé)任的平衡，以便推行依法行政。但該制度在我國剛剛起步，還有很多欠缺的地方。表現(xiàn)為問責(zé)法律體系不完善，問責(zé)依據(jù)和機(jī)制缺乏，使政府行政官員的權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等，尤其是責(zé)任主體不明確，責(zé)任歸屬不清晰，責(zé)任追究和責(zé)任處罰成本低，都使行政問責(zé)在實(shí)踐中的發(fā)展受到阻礙，政府誠信問題較為突出，容易導(dǎo)致管理職能越位或缺位。

責(zé)任政府理念下實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的權(quán)利保障對(duì)策

依照憲政的要求，合理確定土地征收中的政府責(zé)任。在土地征收中，政府作為征地的主體與宏觀調(diào)控者，必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，劃清政府與市場(chǎng)在征地過程中的職責(zé)與功能，依法征地。政府要充分發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的培育與規(guī)制功能，構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向的土地宏觀調(diào)控體系，建立和完善公平競(jìng)爭、統(tǒng)一有序的土地市場(chǎng)環(huán)境，擔(dān)負(fù)起土地用途管制、耕地保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管和土地執(zhí)法等職責(zé)。政府要以保護(hù)土地資源為首要責(zé)任，形成一個(gè)有效的保護(hù)土地的激勵(lì)機(jī)制與有效約束政府及其行政人員征收土地行為的機(jī)制。并且要關(guān)注農(nóng)民的利益，妥善處理失地農(nóng)民的安置與利益分配的問題。

政府應(yīng)在行政法律責(zé)任的框架下實(shí)施征地行為。責(zé)任政府應(yīng)該同時(shí)是法治政府，注重行政法律責(zé)任的實(shí)施。作為提供公共服務(wù)與行政管理的政府應(yīng)該注重協(xié)調(diào)個(gè)人權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系，在公民個(gè)人的適當(dāng)自由和政府權(quán)力的適當(dāng)范圍之間尋求平衡，要回應(yīng)公共服務(wù)消費(fèi)者、管理對(duì)象、監(jiān)督組織、公共媒體和其他利益相關(guān)者的價(jià)值與信仰，必須依靠一般立法監(jiān)督、預(yù)算控制、職位輪換、代表性和公共參與、“走向公開”以及“陽光下的政府”等機(jī)制來確保行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，并接受公共審計(jì)，接受司法審查與投訴程序等等。

完善征地制度，要規(guī)范征地目的，控制政府征地范圍。當(dāng)前“公共利益”為我國土地征收的目的。在土地征收中，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)通過行使其自由裁量權(quán)來確定何為公共利益。這樣土地征收會(huì)缺乏嚴(yán)肅性，容易導(dǎo)致征收權(quán)的濫用，造成司法不公。我國應(yīng)該加快“公共利益”的內(nèi)容的規(guī)范。世界上多數(shù)成文法國家對(duì)公共利益的界定都采取了概括加列舉式的規(guī)定，我國可以借鑒。相關(guān)部門首先結(jié)合規(guī)定判斷某征收行為是否符合公共利益，在此基礎(chǔ)上再判斷是否有必要，這樣能較好地將原則性與操作性結(jié)合在一起。

完善征地補(bǔ)償制度，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。首先，應(yīng)在憲法中明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)。我國征收補(bǔ)償采取的是適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，按征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，其征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。根據(jù)我國的國情，借鑒各國規(guī)定，在憲法中規(guī)定公平補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償原則，為其他土地征收補(bǔ)償立法具體規(guī)定以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確憲法基礎(chǔ)。實(shí)踐中可以按照公平的市場(chǎng)價(jià)格制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理分配土地征收補(bǔ)償收益。其次，準(zhǔn)許農(nóng)民參與土地增值分配。在土地流轉(zhuǎn)中增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。在推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置過程中，對(duì)于農(nóng)村的集體建設(shè)用地，應(yīng)該尊重市場(chǎng)規(guī)律，按照同地同價(jià)的原則，最大限度保護(hù)農(nóng)民的土地收益。

完善征地程序，限制政府權(quán)力。針對(duì)當(dāng)前我國土地征收程序所存在的問題，我國應(yīng)借鑒各國的先進(jìn)做法，吸收實(shí)踐操作中成熟、合理的部分，對(duì)土地征收制度加以完善，專門設(shè)立一個(gè)科學(xué)、合理的土地征收程序。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件制定我國的《土地法》，明確土地征收主體，嚴(yán)格限制國家征收權(quán)。政府對(duì)農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的征收必須有嚴(yán)格的征收程序與救濟(jì)程序。這些程序要避免行政機(jī)關(guān)同時(shí)充當(dāng)決策者、裁決者的角色。突出被征收者的權(quán)利，保護(hù)被征收者的知情權(quán)與參與權(quán)。

完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。作為政府，在建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系中，必須做到幾點(diǎn):

加強(qiáng)社會(huì)保障的立法工作。在推進(jìn)城市化的過程中，政府必須為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)保障，應(yīng)該結(jié)合我國的實(shí)際，依照憲法盡快建立社會(huì)保障立法體系，從根本上保障社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行。同時(shí)，最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有的最基本的權(quán)利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。

增加對(duì)被征地農(nóng)民的安置途徑。當(dāng)前，為解決我國對(duì)失地農(nóng)民的安置方式仍較單一的問題，許多地方進(jìn)行了積極的探索與改革的嘗試。如建立失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度或者失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的基本生活保障制度等等。這些制度有值得借鑒之處。在我國現(xiàn)階段，必須根據(jù)特定群體的特定需要、特定問題建立不同保障重點(diǎn)和保障項(xiàng)目。根據(jù)1952年國際勞工組織《社會(huì)保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》，失地農(nóng)民社會(huì)保障安置應(yīng)采取“一攬子”安置模式，即是一個(gè)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等在內(nèi)的“一攬子”保障體系。依照我國失地農(nóng)民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，對(duì)于社會(huì)保障的內(nèi)容需求不一，我們可以按照特定群體的需要建立不同的保障重點(diǎn)。對(duì)于收入在貧困線以下的失地農(nóng)民，應(yīng)啟動(dòng)社會(huì)最低生活保障，以保證其基本生活。對(duì)于收入較高的失地農(nóng)民則統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系。(作者單位:湖南婁底廣播電視大學(xué))