風險社會視角下的農村自治

【摘要】我國已進入高風險社會，農村自治也不可避免的遭受各種風險挑戰。為了有效減少和化解風險，必須構建以政府為主導，村委會、村民和社會組織相結合的復合治理體系，從而促進農村風險治理體系的制度化建設，實現對風險的有效治理，促進和諧社會的建設與發展。

【關鍵詞】風險社會 農村自治 村委會

風險社會與農村自治

貝克認為風險是指“自然終結和傳統終結，在自然和傳統失去他們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談的上風險”。①隨著科技進步和工業生產的發展，風險已經代替了以前社會中的階級沖突矛盾，成為我們不可回避而且需要共同面對的核心問題。

目前我國已經進入高風險社會，而農村也不例外的受到各種風險的挑戰。在長期的二元治理結構下，我國的城鄉結構失衡、資源稀缺、基礎薄弱、農村發展嚴重滯后，成為風險社會中的弱勢主體。村委會是村民自治組織，應該擔負起帶領村民致富，增強村民抗風險能力的重擔，但是往往因為受到各種風險因素的挑戰，使其不能有效地發揮作用。

農村自治所面臨的風險及其分析

自然風險。我國農村主要以農業生產為主，受氣候、環境等自然條件的直接影響。長期的發展滯后，基礎設施不完善，導致農村抗自然風險的能力差，受旱澇災害、蟲災、暴風等自然災害的影響嚴重。在這種情況下，村民就更加依賴村委會，希望其能提供先進的科技信息，指導農業生產，增強抗風險能力。這也加大了村委會的工作壓力，對工作人員的知識、能力和勇氣都是一種考驗。

社會風險。這包括制度性風險、自治組織自身的風險、來自村民的風險、經濟風險等等。目前我國農村遭受的最為突出的社會風險之一就是制度性風險。制度能夠通過控制人們行為的不確定性來避免行為的風險，可是制度本身卻由于存在著自身功能履行的不確定性，而存在著風險即制度風險。②

首先，制度不健全。《村民委員會組織法》作為農村自治的根本制度還不完善，并且缺乏保障機制。如選舉過程流于形式，缺乏公正性，村務公開形同虛設等等。因此，村民不了解村里的財務、政務等情況，加之又沒有健全的財務監督機制，往往審批、撥付一人辦，會計、出納一人干。這為某些村干部搞暗箱操作、貪污、挪用公款提供便利，也導致村民無法維護自身權益。

其次，村規民約作用微弱。村規民約是維護鄉村秩序的具體規范，通常以設定禁令和處罰為主要內容。但是其內容的制定仍然缺乏科學性和可操作性，原因就在于村規民約不具有法律制度的科學性與合法性，從而不具有約束力。

最后，村委會和黨支部的職能交叉現象嚴重。一方面，村黨組織不適當地干預村委會，使其不能充分自治，成為村黨組織的執行機構。另一方面，黨組織與村委會的職能權限界定不清。一般村委會成員多是黨支部組成人員，村委會主任同時兼任黨支部書記，身兼二職，交叉任職現象嚴重。

自治組織自身的風險是指，首先，村委會經費短缺。公益性服務需要大量經費，而相當一部分村經濟落后，其經費主要依靠上級政府的財政轉移支付，扣除基本服務項目外，可支配經費少。所以導致村委會的服務職能有限，甚至負債運行，工作起來極其被動。其次，村委會威信缺失。村委會工作人員多數受教育程度低，平均年齡偏大，加之缺乏資金和技術，在帶領村民致富方面的作用微弱。而村民收入水平低，自然對村委會的信心缺失，村委會也逐漸失去威信。

來自村民的風險是指，首先，剩余勞動力與空巢家庭的風險隱患。一方面是勞動力轉移后形成的“空巢”家庭，勞動力水平低下，政治參與熱情不高。而另一方面是剩余勞動力產生的閑散人員，游手好閑，素質低下。這部分人通常對村委會的工作不參與、不支持、不配合，為村委會開展工作、維護秩序提出了更大的挑戰。其次，土地流轉與群體性事件引發的風險。土地是農民賴以生存的根本，一旦進行流轉，農民就必然要面對就業和基本保障的問題。在流轉過程中，一些不合理使用土地的行為直接導致土地資源的浪費，農民保障水平下降，也為糧食安全問題埋下隱患。農村群體性事件涉及的范圍廣、人數多、組織性強、影響范圍大。矛頭往往針對的是村干部和基層黨政機關，如果在土地流轉過程中引起群眾的不滿，有可能影響黨群關系、干群關系。

經濟風險是由于農村的經濟基礎薄弱，經濟基礎與基礎設施的落后使村委會的工作很難開展，嚴重影響了農村經濟的發展。目前村民多以種地為生，而某些從事蔬菜種植和牲畜養殖的村民，由于信息閉塞，合作意識與經濟意識淡薄，加之缺乏科學引導，沒有形成規模經濟，抗風險能力差，尤其是發生大災害時則不堪一擊。

構建農村風險治理體系

農村自治所面臨風險的復雜性要求我們必須突出政府的主導作用，強化村委會風險治理能力，充分發揮村民、村委會和其他社會組織等的聯合作用，根據自身的特性確定應對風險的對策和目標，從而實現對風險的有效治理。③

政府為主導。完善農村風險治理的制度體系。首先，風險治理的制度化。健全村民自治制度必須修改《村民委員會組織法》，完善村委會產生流程，尤其要強化程序正義，完善具有可操作性的保障機制;賦予村民全面民主參與的途徑和權利。此外，還必須完善其他配套風險治理制度，如在防洪抗災、突發事件、傳染病防疫等等方面。其次，理清村委會與黨支部、基層政府的關系。風險社會的運行往往是基于各方承擔自身造成風險的責任，即各負其責。④因此必須明確村委會與黨支部的責任分工，避免交叉任職。

提高村民的社會保障水平。必須盡快開展社會保障法的立法工作，建立以社會保障與家庭保障、集體保障相結合的農村社會保障體系。重視農村留守人員、失地農民、殘疾人等弱勢群體的社會保障問題，逐步建立農村社會養老保險制度體系，加大財政投入，逐步縮小社會保障制度的城鄉差異，這樣才能真正有效地增強村民的抗風險能力。

增強資源支持。發揮政府的主導作用必須要加強對農村的財政投入，明確資金下撥渠道，完善財務公開、財務審查和財務監督等相關體制，保障農村公共基礎設施建設能夠快速發展。另外，政府必須出臺更多的激勵措施來調動人才參與農村建設，完善相關保障機制，賦予相應人員充分的待遇條件，強化績效考核與人才發展的聯動機制，保障人才在農村發展的穩定性和發展性。

加速農村的信息化建設。信息化已是當今時代發展的必然趨勢，也是風險社會中不可或缺的必要條件。針對村民獲取信息的能力差和途徑少，要多樣化信息傳播途徑，建立農村網絡平臺，對村民進行積極有效的培訓，使村民和村委會在面對各種風險挑戰時能夠反應更為迅速和有效。

村委會、村民、社會組織相結合的復合治理。所謂復合治理主要是指在政府主導下，村委會、村民以及社會組織等各方面主體對于農村公共事務共同進行協調式管理，相互支持、相互監督，構成一種相互制約的平衡力量，從而形成完整的風險治理體系。

改善村委會自身的素質結構。村委會是構建農村風險治理體系的關鍵，必須要不斷推進自身的改革，優化內部治理結構，明確責任分工，切實提高工作能力與工作效率，樹立公正、廉潔、負責任的工作思想，從而扎實風險治理系統的基礎。

加強村務公開建設。風險治理是一項復雜且系統的過程，它不僅需要物力、財力和有效的制度規范，更需要最大程度的民主參與。調動村民積極參與的前提就是要村務公開，所以村務公開必須制度化，要建立信息反饋機制、監督機制及責任追究機制，避免流于形式。村務公開的內容要多樣化和規范化，同時需要有完備的物質基礎，良好的輿論氛圍。

強化村民的風險感知。要通過有效的教育、法律和傳媒等途徑，來強化村民的風險感知，對各種風險有敏銳的反應，從而對風險進行確認，采取有效的防范措施，規避或化解風險，把風險造成的損失控制在最小范圍。

健全農村社會組織體系。農村社會組織是復合治理中必不可少的環節，它能夠加深村民、村委會和政府之間的聯系，成為連接復合治理中各主體的紐帶。要健全農村社會組織體系，就需要調整農村社會組織內外部管理，建立明確的運行體制和聯動機制，使其在制度化框架內有序運行;加強政府的政策支持與資源支持，避免政府過度干預，賦予組織發展的自由空間，保障組織發展的獨立性。(作者單位:河北工業大學人文與法律學院;本文為河北省社會科學發展研究課題“風險社會視角下的鄉村治理”成果，課題編號:200903139)

注釋

①德·烏爾里希·貝克:《世界風險社會》，南京大學出版社，2004年，第25頁。

②彭遠春:“我國轉型期的社會風險及其防范”，《探索與爭鳴》，2009年第8期，第102頁。

③張成福，陳占峰，謝一帆:“風險社會與風險治理”，《教學與研究》，2009年5月，第8頁。

④張康之，熊炎:“風險社會中的風險治理原理”，《南京工業大學學報》，2009年6月，第7頁。