循環經濟法制中的地方政府行為

【摘要】在地方循環經濟發展中，地方政府既是中央政府在地方利益的代表者，又是地方利益相對于中央政府的代表者，形成了三方政策博弈的格局，導致行政效率低下。因此應當立足循環經濟法制建設，探尋地方政府的正當性角色，形成循環經濟合作機制，實現經濟、社會、生態效益的最大化。

【關鍵詞】循環經濟法制 地方政府行為 中央與地方

發展循環經濟是實現可持續發展的主要手段，在此過程中離不開循環經濟法律法規體系的建立，更離不開政府有效的宏觀調控。一般說來，發展循環經濟必須做好三個層面的工作，即企業層面的循環式生產，產業層面的循環式組合，社會層面的可持續消費。而能夠凌駕于這三個層面之上，并對整個循環經濟發展全過程施加直接影響的唯有地方政府。①本文所說的地方政府是指市、縣及以下基層政府。我國的地方政府歷來處于中央權力之末端與地方利益群體之交叉點，在推動循環經濟的發展中亦復如是。這對地方政府在循環經濟背景下的行為研究提出了更高的要求。

地方政府在循環經濟法制中的角色定位

在人類面臨嚴重環境危機的今天，循環經濟作為一種新的經濟發展模式和生產方式，已經成為各國的共識。德國首先開展循環經濟立法，此后日本、美國以及歐盟其他國家也相繼開展了循環經濟立法工作，逐步形成了一套較為完整的循環經濟法律體系。從近年來的政策和立法情況來看，循環經濟發展也已經成為我國的一項重要宏觀政策目標，也對各級政府提升執政能力，轉變政府職能以適應循環經濟的發展提出了要求。

盡管循環經濟法制建設已在我國成為社會共識，相關立法也開始起步，但是理論界側重對宏觀政策的研究，而往往忽視了對地方政府行為的關注。應當明確，任何宏觀政策最終都要依賴于地方政府的貫徹執行，然而地方政府在當前循環經濟法制中尚不合理的定位及其角色，嚴重制約了循環經濟的發展。宏觀經濟政策與地方經濟發展的接軌是循環經濟法制最為重要的環節，地方政府在循環經濟理念和技術層面的認知層次上相對滯后。長期以來形成的行政管理體制尚未根本轉變，與循環經濟發展存在很大的差距。

在我國經濟發展過程中，由于地方政府追求能夠被上級觀察到的政績最大化，很容易忽視對資源、環境等循環經濟要素的有效利用和管理。同時，地方政府機構行政職能寬泛繁雜，容易形成對企事業單位的直接和盲目的干預，也導致了政府部門之間的摩擦和掣肘，制約了循環經濟的發展。

由此可見，地方政府既是中央政府在地方利益的代表者，又是地方利益相對于中央政府的代表者，而且往往傾向于作為地方物質利益的代表與中央爭利，這種三方博弈的關系無疑降低了行政效率。因此有必要對循環經濟中的地方政府行為進行研究，尋求地方政府在三方博弈關系中的正確定位。地方政府在循環經濟中應當同中央政府合作，并協調地方利益群體的利益沖突和矛盾。地方立法不能與中央立法相抵觸，地方政府對于地方利益應當通過與中央的對話渠道即時向上反映，并根據地方實行循環經濟的具體情況在不同上位法相抵觸的情況下加強地方循環經濟立法。

循環經濟法制下地方政府與中央政府的關系

分稅制下地方政府財權與事權的分離。循環經濟法制中，從政府內部權限分工來看，中央政府與地方政府所扮演的角色有著微妙的差異。在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，政府權力也相應地經歷了由行政集權向行政分權過渡的時期，逐漸形成了以事權劃分為基礎的中央與地方的分權體制。中央政府提供全國性公共物品，地方政府提供地方性的公共產品，此外，中央政府側重其權威性和對地方政府的約束。1994年的分稅制，為中央、地方政府間劃清了財權界限，中央將財政權力逐漸集中，中央拿走稅收大頭，將規模小、稅源散的稅收留給了地方，部分省、市財政也打著“加強宏觀、中觀調控”的旗號，紛紛采取不同手段，集中財力，形成了財權層層集中、事權紛紛下移的背反格局。

分稅制的影響是雙方面的:一方面，有效規制了地方財政的混亂局面，提高了財政利用效率，中央得以集中充足的財力推行一系列宏觀經濟政策，如減免農業稅等;但另一方面，地方財政力量相應不足，必然導致地方政府尤其是最為基層的縣、鄉兩級區域發展的動力不足。而發展循環經濟必然需要大量資金，這些資金主要用于環境基礎設施建設和循環經濟企業的激勵補貼政策上。財權和事權的不統一使得地方政府在循環經濟中往往處于一個尷尬的位置。財力的不足將最終導致地方政府在循環經濟發展上缺乏積極性和主動性。

循環經濟背景下政績考核之失效。諾斯的國家理論從“經濟人”的角度去思考政府行為，國內一些學者借鑒這一理論觀點，將地方政府官員視為利用政治組織實現經濟功能的政治企業家，追逐潛在收益來發展本地區的經濟和顯示政績，使自己的政治資本增值。這也解釋了在我國經濟發展過程中，由于地方政府追求政績最大化而忽視對資源、環境等循環經濟要素的有效利用和管理的深層次原因。②在以增長為第一追求的相當長時期內，政府體制改革和政府行為范式轉型被長期抑制。但在發展循環經濟的背景下，傳統政府行為方式的弊端空前顯露。在中央政府的強調控政策下，2009年上半年我國單位GDP能耗和主要污染物的排放量同比不降反升，其中地方政府行為失措是一個重要的因素。

近年來，隨著循環經濟理念的發展，中央政府逐漸意識到單一的GDP政績考核標準對地方行政主體的消極影響，出臺了一系列配套的環境指標考評措施，如二氧化硫排放量，空氣污染指標等。但在實踐中由于技術條件限制，難以通過硬性標準來衡量。這種舉措應當看作是我國在循環經濟法制中的進步，但是對于地方政府而言，僅有宣言式的綠色GDP標準遠遠不夠，更為重要的任務是將環境考評措施具體化，增強考評的可操作性，使得環境標準、區域循環經濟發展的水平真正與政府政績考評掛鉤，從而對地方政府推動循環經濟發展起到有力的督促作用。

循環經濟發展中地方政府與企業關系中的角色分析

循環經濟背景下地方政府與企業的關系。企業無疑是發展循環經濟的主體，而地方政府則起著引導者和推動者的作用。循環經濟的前期成本一般會大于前期收益，許多循環經濟從短期來看也可能是不經濟的，但長遠來看必然會帶來巨大的經濟效益、社會效益和生態效益。這就必然要求政府以必要的宏觀調控來彌補市場缺陷。但在循環經濟領域，地方政府不可能以行政命令的方式強制企業發展循環經濟，更不可能僅僅通過宣傳教育的方式使得企業自發選擇循環經濟模式。因此，地方政府只有通過環境激勵政策以及環境行政立法和執法這兩種方式使市場主體趨利避害，自覺選擇循環經濟的發展模式。

環境激勵政策。環境經濟刺激機制的核心內容是:國家通過經濟上的增益與損益(利益與不利益)的方式來調節不同法律主體利用環境的行為模式暨環境利益關系。經濟刺激偏重于市場作用的發揮，與行政強制機制相比，它更注重目標群活動的合作互利以實現利益最大化。③因此，激勵政策作為政府在市場經濟體制下的一項主要手段，在循環經濟法制中得到廣泛應用。中國政府為推動循環經濟的發展也實施了一系列經濟激勵政策，包括對節能技術改造、節能設備購置實行信貸貼息、差別利率、免征進口環節增值稅、減征企業所得稅和加速折舊等;對資源綜合利用、城市生活垃圾發電、風力發電和農村可再生能源項目實行稅收優惠等。但離循環經濟要求存在一定的差距，差距的主要原因還是在于基層政治主體的政策制定和落實上。綠色核算制度和經濟激勵機制均不健全。

循環經濟中企業責任之落實。企業是實施循環經濟的主體，但政府無法以傳統手段確保企業在環境保護上的自律。因此，生產者責任制度和排放者責任制度應運而生。所謂生產者責任延伸制度，主要指產品的制造商和進口商以及其他有關主體應承擔產品在整個產品生命周期當中環境影響責任的主要部分，包括材料選擇、生產工藝以及使用和棄置過程造成的影響。消費者也包括在其中。所謂排放者責任，指企業有必要采取措施控制原材料等轉變為廢棄物，有必要采取措施自行合理循環利用資源，有必要對不進行循環利用的資源合理處理，即企業有責任采取措施正確處理廢棄物。排放者責任，明確了企業也是廢物排放者，需要全程控制自己的行為。④

結 語

地方政府在推動循環經濟中的角色對循環經濟的發展起著至關重要的作用。中央與地方應當共同推進，通過合理的分權使促進循環經濟發展的各項法律和政策措施能夠落到實處，避免所有人都負有責任的制度設計卻導致無人負責的后果。地方政府同時應當減少對企業活動的強化管理，借助利率調節、稅收調節、金融政策、財政政策等適應市場經濟體制和循環經濟發展的行政手段與中央政府、企業形成發展循環經濟的合力。(作者為山東師范大學環境與資源保護法學研究生)

注釋

①耿香玲:“地方政府失靈與循環經濟發展的制度性障礙分析”，《理論導刊》，2008年第2期，第22頁。

②黃韜:“循環經濟與地方政府行為對策分析”，《經濟研究導刊》，2007年第3期，第162頁。

③李丹:“循環經濟立法的實施機制研究”，王樹義主編:《可持續發展與中國環境法治——循環經濟專題研究》，北京:科學出版社，2005年，第137頁。

④鐵燕:“循環經濟之合作機制研究”，《環境法系列專題研究》(第三輯)，北京:科學出版社，2006年，第370頁。