“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的合法性探析

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“公推直選”符合我們黨關(guān)于完善黨內(nèi)選舉制度的政策要求和發(fā)展黨內(nèi)民主的改革取向，取得了良好的社會(huì)效果，具有法理的和政治的合法性。增強(qiáng)“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的合法性基礎(chǔ)，必須積極推動(dòng)制度創(chuàng)新和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的能力提升。

【關(guān)鍵詞】公推直選 黨內(nèi)民主 合法性

“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的法律合法性

“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是近些年來我國一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆中的試點(diǎn)做法。其基本模式就是通過個(gè)人自薦、群眾推薦、組織推薦、領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)合推薦、黨代表聯(lián)名推薦相結(jié)合的方法報(bào)名，以民主公推的方式產(chǎn)生候選人，由黨員大會(huì)直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。“公推”和“直選”是兩步關(guān)鍵程序，實(shí)質(zhì)是直接選舉。這種選舉方式突破了黨有關(guān)基層黨內(nèi)選舉的規(guī)定，因而為一些同志所質(zhì)疑，認(rèn)為“公推直選”不具有法律合法性。這種看法雖然有合理的一面，但也未免有失偏頗。對(duì)于“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的法律合法性問題，需要從以下兩個(gè)方面來理解:

其一，“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記確與黨的有關(guān)基層黨內(nèi)選舉規(guī)定相沖突，不具有“法律合法性”。這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:一、候選人的資格突破了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第九條關(guān)于“黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般應(yīng)當(dāng)從后備干部中選拔”的規(guī)定。從各地試點(diǎn)的情況看，并不要求候選人是后備干部;二、候選人產(chǎn)生的方式突破了《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第十六條關(guān)于“黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)的書記、副書記的產(chǎn)生，由上屆委員會(huì)提出候選人，報(bào)上級(jí)黨組織審查同意后，在委員全體會(huì)議上進(jìn)行選舉”的規(guī)定，采取了多種形式的候選人產(chǎn)生方式，甚至是黨員個(gè)人，只要符合條件，也可報(bào)名參加競(jìng)選;三、選舉程序突破了《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第十六條關(guān)于黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)的書記、副書記的產(chǎn)生，要“在委員全體會(huì)議上進(jìn)行選舉”的規(guī)定，采取了由黨員大會(huì)差額直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的方式，把間接選舉變成了直接選舉;四、上級(jí)黨組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記產(chǎn)生的決定方式突破了《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)《條例》的規(guī)定，上級(jí)黨組織應(yīng)該先對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人進(jìn)行考察，考察不合格，不能放在委員會(huì)全體會(huì)議上進(jìn)行選舉，全委會(huì)選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，要報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)。這樣，上級(jí)黨組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的產(chǎn)生起著決定作用。而在“公推直選”中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的提名權(quán)和選舉權(quán)均掌握在普通黨員和基層群眾手中，上級(jí)黨組織對(duì)已經(jīng)選舉出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的批準(zhǔn)只是一種手續(xù)和形式，并不起決定性作用。

其二，“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記符合黨的十六大以來我們黨關(guān)于改革和完善黨內(nèi)選舉制度、發(fā)展黨內(nèi)民主的思想和基本精神，在法理上具有合法性。黨的十六大報(bào)告指出:“黨內(nèi)民主是黨的生命”，要“改革和完善黨內(nèi)選舉制度”。①十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》進(jìn)一步指出:要“完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例。”②“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍。”③黨的十七大報(bào)告又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):要“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式。”④十七大修改后的新《黨章》在基層組織方面修改了第二十九條第二款和第三十條。對(duì)第二十九條第二款關(guān)于黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)的選舉辦法，增寫了“提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見”的內(nèi)容。把第三十條中關(guān)于“基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)選出的書記、副書記，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)”修改為“基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)的書記、副書記選舉產(chǎn)生后，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)”。這些關(guān)于改革和完善黨內(nèi)選舉制度、發(fā)展黨內(nèi)民主的思想和基本精神，為探索和完善“公推直選”提供了理論依據(jù)、精神動(dòng)力和制度空間，在法理上奠定了“公推直選”合法性的基礎(chǔ)。

“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的政治合法性

政治合法性是對(duì)政治的一種價(jià)值判斷，其實(shí)質(zhì)在于公眾對(duì)政治權(quán)威的認(rèn)可和支持。我們黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位有其合法性的基礎(chǔ)，其最根本的來源在于我們黨始終代表了最廣大人民的根本利益。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，最廣大人民根本利益的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和具體要求也是不同的。鞏固和強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，必須根據(jù)新的歷史條件不斷發(fā)掘合法性資源，與時(shí)俱進(jìn)。

“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是改革和創(chuàng)新基層黨內(nèi)選舉制度的積極嘗試，是發(fā)展黨內(nèi)民主的可貴探索。從近年來一些地方試點(diǎn)的實(shí)際效果來看，“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對(duì)于增強(qiáng)黨在農(nóng)村執(zhí)政的政治合法性具有重要的促進(jìn)作用。這主要表現(xiàn)在:第一，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)力來源。“公推直選”將干部選擇權(quán)交到每一個(gè)黨員手中，使選舉結(jié)果充分體現(xiàn)黨員的意志，保障了黨員的主體地位和民主權(quán)利，發(fā)揮了黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用，改變了權(quán)力的授予主體，基本理順了權(quán)力授受關(guān)系，擴(kuò)大了基層黨組織黨內(nèi)權(quán)力的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)了黨內(nèi)權(quán)力的合法性。第二，克服了傳統(tǒng)干部選拔任用中的一些弊端。“公推直選”把“黨管干部”原則與群眾公認(rèn)原則結(jié)合起來，依靠黨員選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，打破了過去組織確定候選人，在少數(shù)人中選人的傳統(tǒng)做法，使選舉能夠充分體現(xiàn)廣大黨員的意志和意愿，從制度和體制上制約了傳統(tǒng)干部管理中“跑官買官”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。第三，密切了黨群干群關(guān)系。“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記拓寬了選人用人渠道，密切了黨群干群關(guān)系，鞏固了黨在基層的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)。第四，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記更加自覺地提高素能，轉(zhuǎn)變作風(fēng)。“公推直選”打破了過去“一紙委任狀、幾年太平官”的傳統(tǒng)體制，使當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)力指向和責(zé)任意識(shí)更加明確。

增強(qiáng)“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記合法性基礎(chǔ)需要制度創(chuàng)新和能力提升

政治合法性是法律合法性的基礎(chǔ)和前提，法律合法性是政治合法性的限度和保障。“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記雖與黨的有關(guān)基層黨內(nèi)選舉的規(guī)定相沖突，但卻符合我們黨關(guān)于完善黨內(nèi)選舉制度的政策要求和發(fā)展黨內(nèi)民主的改革取向，在創(chuàng)新實(shí)踐上也取得了積極成效。因此，增強(qiáng)“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的合法性基礎(chǔ)，必須積極而穩(wěn)妥地推動(dòng)制度創(chuàng)新，為“公推直選”提供科學(xué)的制度支持和堅(jiān)強(qiáng)的制度保證。

修改和完善《中國共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)基層黨內(nèi)選舉的規(guī)定。作為黨內(nèi)的最高法規(guī)，黨的十七大修改后的《黨章》雖然為“公推直選”預(yù)留了探索和完善的制度空間，但畢竟沒有明文的規(guī)定，從而使“公推直選”在實(shí)際操作時(shí)無“法”可依。因此，有必要在條件成熟時(shí)在《黨章》中明確規(guī)定“公推直選”的基本原則和基本要求。而對(duì)于前文論及的黨的有關(guān)基層黨內(nèi)選舉的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《黨章》的規(guī)定予以修改，使“公推直選”在黨內(nèi)合法化。

完善“公推直選”本身的制度設(shè)計(jì)。“公推直選”的改革嘗試雖然取得了良好成效，但其本身的規(guī)范性和科學(xué)性還有待完善。如:在制度和程序上如何處理競(jìng)選干部之間信息不對(duì)稱的問題;如何更好地把“黨管干部”原則與群眾公認(rèn)原則結(jié)合起來，統(tǒng)一起來;特別是如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“公推直選”在體現(xiàn)黨內(nèi)民主的同時(shí)，更好地體現(xiàn)黨外群眾的意愿，提高黨外群眾的認(rèn)可度，等等。所有這些，都需要“公推直選”自身的制度完善，以提高廣大黨員群眾對(duì)“公推直選”的認(rèn)可與支持。

建立與“公推直選”相配套的民主制度和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮制度的整體效應(yīng)。選舉只是民主政治的一個(gè)前置性制度安排，還應(yīng)建立與“公推直選”相配套的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等具體的民主制度和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，通過完善的民主制度鞏固“公推直選”的民主成果，用制度管人、管事、管權(quán)，為基層黨內(nèi)民主的發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保證。

制度的創(chuàng)新與完善只是解決了“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的法律合法性，為政治合法性進(jìn)一步奠定了制度基礎(chǔ)，但“公推直選”本身并不是目的，實(shí)施“公推直選”的根本歸宿是要保證和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高基層政權(quán)的執(zhí)政績(jī)效。當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記只有切實(shí)注重自身素能的提升和良好作風(fēng)的養(yǎng)成，努力提高駕馭全局的能力、開拓創(chuàng)新的能力、領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的能力、依法執(zhí)政的能力，才能以實(shí)實(shí)在在的工作成效兌現(xiàn)競(jìng)選時(shí)對(duì)廣大黨員的承諾，才能從根本上賦予“公推直選”以政治合法性。(作者為中共鄭州市委黨校黨史黨建教研室主任、副教授)

注釋

①江澤民:《全面建設(shè)小康社會(huì)開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京:人民出版社，2002年，第52頁。

②《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，北京:人民出版社，2007年，第28頁。

③《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，北京:人民出版社，2007年，第32頁。

④胡錦濤:《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京:人民出版社，2007年，第52頁。