民事公益訴訟原告資格研究

【摘要】民事公益訴訟原告資格問題是我國建立民事公益訴訟制度的先決問題之一。應采用當事人適格理論，確立民事公益訴訟原告資格的多元化。這不僅能使民事訴訟法訴權理論更加完善，而且能更廣泛、更充分地通過訴訟資源彌補法律漏洞，保護公益設施和公共財產，維護國家和社會公共利益。

【關鍵詞】民事公益訴訟 原告資格 當事人適格

民事公益訴訟是近年來法學界廣泛關注的法律現象。由于我國相關法律在公益訴訟制度的構建上存在一定的盲區，使得在處理類似的訴訟時總是存在不同的結果。與案件沒有直接利害關系的個人常因不具備當事人資格而被不予受理或者駁回起訴，而有些人又可能得到法院的支持。因此，為統一對公益訴訟的處理，應構建完善的公益訴訟制度。而作為構建過程中的第一步，則是如何確定民事公益訴訟的原告。

民事公益訴訟概述及特征

民事公益訴訟概述。公益訴訟是指在民事、經濟活動中，公民、社會組織和國家專門機關依法對違反民事、經濟法律，侵害國家、社會的公共權益，破壞社會秩序和經濟秩序的行為人提起民事訴訟，要求人民法院通過審判來維護國家、社會公共利益的訴訟活動。①

公益訴訟的出現，最早可追溯到古羅馬時期，當時的羅馬程式訴訟包括了私益訴訟和公益訴訟。所謂私益訴訟是指為保護個人所有權利的訴訟，因此，僅特定人，即與案件有法律上的利害關系的人才能提起;而公益訴訟則是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，市民都可提起訴訟，要求違法者停止違法行為。

現代公益訴訟起源于美國，美國的《反欺詐政府法》規定任何公民個人或者公司在發現有人欺騙美國政府、索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違約的一方，并且在勝訴后分享一部分的罰金;《謝爾曼反托拉斯法》規定對于違反托拉斯法令的公司司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提出訴訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權的主體;在環境保護法中，公民可以依法對違法者或者未履行法定義務的聯邦環境局提起訴訟，要求違法者賠償環境污染受害者的損失。

民事公益訴訟特征。一、訴訟目的的公益性。公益性是公益訴訟的明顯標志，公益訴訟都涉及到公共利益等方面。二、起訴主體的廣泛性。作為民事公益訴訟案件當事人的原告一方，大多數是因被告方的不法活動而受到加害或加害危險的民眾，這一類型的訴訟模式結合了環境訴訟的集團性和消費者訴訟的擴散性雙重特點，與案件無直接利害關系的組織和個人都可能作為民事公益訴訟的原告。三、訴訟雙方力量的失衡性。公益訴訟中作為被告的一方，大多數都是實力雄厚的大企業和行使國家權力的政府機關，相對于法律和專業技術知識欠缺、財力微薄的眾多弱小的原告們來說，他們具有更大的優勢。對于這些案件，原告的訴訟請求要想得到法院的認可，將會在權利主張和取證方面遇到巨大的困難。

我國民事公益訴訟現狀

我國《民事訴訟法》第一百零八條規定，提起民事訴訟的“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人或者其他組織。”因此，我國公民必須依據與自己切身相關的權益方可提起民事訴訟，“非直接利害關系人”由于與公益這一實體權益并無直接聯系，不能成為公益訴權主體，無權將公益紛爭引渡到民事訴訟程序。在我國憲法和其他法律中，雖然賦予了公民民主監督的權利和檢察機關法律監督的權力，但是，由于沒有具體配套的制度，導致權利無法落實。

由于對民事公益法制的建構還不夠完善，我國有關民事公益訴訟的規定在法律上尤其是程序法上還存在著許多空白。立法的不完善使得國家對民事公益的司法救濟顯得非常薄弱，具體體現在:一、受害者無法或不愿意提起訴訟。公益案件不同于普通民事糾紛，往往影響巨大、牽涉面廣，一般情況下，不是公民、法人、其他組織能夠單獨完成的。二、法院動輒不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。由于我國立法體系還不夠完善，許多問題只有相關政策性規定，在“無法可依”的尷尬境地下，法院不得不作出不予受理、駁回起訴的裁定或敗訴的判決。三、舉證困難。我國舉證責任遵循“誰主張，誰舉證”。但在公共利益受到侵害的時候，原告往往處于弱者地位，難以舉證。這也是近年來許多公益訴訟的起訴嘗試雖然引起媒體和公眾的廣泛關注卻終究很難得到法律支持的根本原因。

建立民事公益訴訟原告制度的理論依據

要建立完善的民事訴訟原告制度的前提，需從理論上確立適應當前民事公益訴訟需要的原告資格理論，當事人適格理論為其確立奠定了理論基礎。

所謂當事人適格就是指對于特定的訴訟可以以自己的名義成為當事人的資格。當事人適格的理論源于德國。傳統理論認為只有與案件有直接利害關系的人才能成為當事人，但隨著民事訴訟的發展與新型案件的不斷涌現，傳統當事人適格理論使很多案件得不到司法救濟，近現代民事意義上的當事人適格理論應運而生。近現代民事訴訟意義上的當事人適格理論認為，訴訟當事人是一個程序概念，當事人適格的基礎不是從實體權利入手，而是從訴訟特征考察。當事人可以不是利害關系人，無直接利害關系人，在他人或社會的利益受到侵害時，同樣可以以自己的名義向法院提起民事訴訟。具體來說，當事人適格的基礎或標準是訴訟實施權，無訴訟實施權的人為非適格當事人，有訴訟實施權的人即為適格當事人。

借鑒國外立法經驗，我國在民訴法上應采用當事人適格理論。判斷訴訟當事人是否適格，并不需要從實體法上來考察其與訴訟標的關系，而只需考慮起訴的當事人是誰，是否擁有訴訟實施權。

多元化民事公益訴訟原告資格的構建

檢察機關。檢察機關作為國家法律監督機關，具有人力、物力、財力上的優勢，尤其是面對侵犯民事公益的公共不當行為時，它較之公民個人、社會團體更具有運用法律專業知識和技能的素養，更具有收集被告違法證據的優勢，更有利于保護處于權利弱勢地位群體的利益。因此，必須完善現行的民事訴訟法，賦予檢察機關保護民事公益的訴權。為了有效利用我國現有的檢察資源，由檢察機關提起的民事公益訴訟必須是重大的民事公益侵害案件，具體包括:一、公害案件。這類案件主要有環境污染案件、產品質量案件等。二、壟斷案件。如鐵路、電力、電信、供水等行業壟斷性和具有市場壟斷能力的國有企業。三、侵害國有資產案件。

實踐證明，一些基層人民檢察院在民事公益訴訟方面，也進行了有益的探索。如1997年河南省方城縣人民法院《民事判決書》(1997)【方民初字第192號】支持了我國第一起由檢察機關以原告身份代表國家利益起訴方城縣獨樹鎮工商所低價出賣房地產一案，開創了我國民事公益訴訟的先例。無論是在理論上還是實踐中，都表明檢察機關應該享有民事公益訴訟原告主體資格。

公益型社會團體。社會團體在很大程度上能夠協調一定的社會關系，維護不同領域里的權益，如果賦予社會團體提起民事公益訴訟的主體資格，則會更加有利于其發揮集體的力量，更好地維護公共利益。公益型社會團體，如婦女團體、消費者團體、勞動者團體等，不僅具備參與相關活動的能力，而且也存在參與相關活動的動力。由于受害人利益、社團利益與社會利益具有相當突出的一致性，這些社會團體作為民事公益訴訟的適格當事人，有助于解決社會公益糾紛和實現社會公益目的。

公民個人。一方面，公民作為國家事務的監督者，有義務有責任維護公共利益;另一方面，公民作為公共利益的實際受益人，也應當享有公益訴權。從國外立法情況來看，無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，都建立了一定的公益訴訟機制。公民個人作為公共利益的代表，完全可以以自己的名義提起訴訟。日本的“民眾訴訟”、英國的檢舉人制度、德國的檢察官代表人制度以及美國現行的民眾訴訟制度等都充分體現公民的當事人資格。其中，美國的公民訴訟說最為典型，也最為健全。在美國，如果出現違法排污或是聯邦環保局未履行法定義務，公民個人可以依法對其提起訴訟，要求違法排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失，敦促聯邦環保局和各州執行其法定義務，加強環境管理。② 美國的《反欺騙政府法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》、《噪聲控制法》、《危險貨物運輸條例》等都制定了相關的公民訴訟條款。

賦予公民個人民事公益訴訟原告資格，可以保障更廣泛的主體有權通過民事訴訟程序來保護公共利益，但同時也難以避免為公民個人的“濫訴”提供可乘之機。因此，有必要對公民個人提起公益訴訟作出一定的限制。一、對公民起訴的前置程序設置一定限制。公民個人在提起民事公益訴訟之前，必須通知主管該項公益事業的國家管理機關，并要求其制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，主管機關收到該通知后，必須在法定期限內對所訴事項做出決定，并回復該公民。如果主管機關沒有在法定期間內做出決定，或者公民對做出的決定不服，公民才能以自己的名義提起民事公益訴訟。二、對公民個人濫訴行為進行制裁。公民如果故意無端提起民事公益訴訟，惡意濫用訴權，法院應判令其敗訴，并要求其承擔必要訴訟費用，同時，還應賠償對方當事人因此造成的損失。(作者單位:吉首大學張家界學院)

注 釋

①周楠:《羅馬法原理》，北京:商務印書館，1996年，第886、887頁。

②韓志紅，阮大強:《新型訴訟——經濟公益訴訟的理論與實踐》，北京:法律出版社，1999年，第24頁。