公共預算改革的現實定位與未來選擇

【摘要】投入控制型預算和結果導向型績效預算是兩種不同的預算管理體制。我國當前預算改革的現實定位仍然是如何強化投入控制型預算管理，在此基礎上明確未來改革路徑，破除制度障礙，選取部分公共支出管理水平較高的機構進行試點，才能在條件成熟時實施規范績效預算改革。

【關鍵詞】投入控制型預算 績效評價 績效預算

公共預算改革的現實定位和未來選擇

長期以來，由于傳統體制的慣性影響，我國各級財政預算普遍缺乏剛性、人為因素較多、控制乏力，存在大量財政資源浪費和使用低效率現象。此外，規模龐大的預算外、制度外資金資源使用效率更為低下。在此背景下，目前階段公共預算管理改革的目的必定主要集中在強化投入控制上，包括如何擴大預算覆蓋面、增強預算約束力、加強預算執行過程管理、提高財政支出的合法性與合規性等，距離規范的績效預算還相當遙遠。

改革實踐決定了改革的性質。第一，形成了典型的投入控制型預算管理模式。我國當前諸項改革措施影響下形成的預算管理過程是:各政府部門按人員、公務和項目三大經費類別編制部門預算申請，上報財政部門審核。人員和公務經費根據編制和定額標準確定，只要數字準確，財政部門一般都會批準，同時根據財政能力和社會需要，保留或刪減項目經費。預算過程與預算績效幾乎沒有任何關系，部門或項目預算績效水平基本不影響預算分配。第二，預算支出績效評價具有明顯的投入控制工具屬性。目前我國僅僅把預算支出績效評價作為一種技術工具，還沒有把績效評價與戰略規劃、績效計劃和績效目標設定、預算撥款等環節緊密聯系起來并進行配套制度改革。試點展開的績效評價對由定額確定的人員、公務經費影響甚微，重心在于項目支出績效評價，包括基本支出在內的部門整體預算績效評價明顯滯后。此外，績效評價基本上還是以財務遵從性指標和業務合規性指標為主，對預算資金運用的最終效果，缺乏全面系統的動態分析與考核，使得績效評價異化成為強化投入控制的工具。

從投入控制型預算到績效導向型預算改革的路徑選擇。西方績效預算改革在摸索過程中，也基本選擇從支出績效評價起步，先期評價對象也選擇了公眾和立法機構特別關注的重大問題與項目，評價內容從支出的合法性、合規性開始，逐步轉向經濟性、效率性、有效性的全面評價。表面看來，這和我國當前試點績效評價路徑一致，但中外之間一個最大的差別是，發達國家績效預算改革是建立在長期有效運轉的規范、嚴格的投入控制型預算管理之上的，這一起點條件，恰恰是我們所不具備并正力圖建立的。因此，筆者認為，現階段我國還不宜盲目大范圍推開預算績效評價甚至提出構建績效預算制度，應選取部分公共支出管理水平較高的機構繼續分步推進支出績效評價試點，待政府運行機制綜合改革趨于成熟后，再逐步全面推行績效預算改革。

未來績效預算管理控制模式選擇。發達經濟體在績效預算改革過程中形成了兩種管理控制模式:英美模式強調政府對公眾的受托責任，對于更能體現公眾滿意度的嚴格績效預算管理控制更加青睞;歐洲模式更強調行政對議會的受托責任，并將績效理念融入其中，并未能形成相對完整的績效預算控制評價體系。這種國際經驗不均衡狀況，加大了我國改革探索難度。①筆者認為，受傳統文化影響和現行政治制度的制約，“官本位”思想根深蒂固，“行政強權”現象依然比較明顯，雖然我國政體制度與大陸法系國家相對比較接近，但未來績效預算管理控制模式仍應主要參考英美模式，從立法和行政兩個層面上真正構建績效預算制度:強化人大的預算(績效)監督權，明確公眾與政府間的公共委托—代理關系;利用嚴格的預算績效控制體系和縝密的績效協議完善政府內部的委托—代理關系。

構建績效預算體制的制度障礙

績效預算制度構建是對現有公共資源整合方式的根本性變革。與其他實行績效預算制度的經濟體比較，我國將來推行績效預算制度可能存在較多的制度性障礙。

政府(部門)職能定位不清。我國市場經濟改革意味著政府與市場邊界的不斷調整，意味著政府部門設置的不斷變更及其職能的不斷變化。而政府與市場邊界模糊、政府部門職能定位不清，也就難以根據部門職能制定出清晰、連貫的部門戰略規劃，也難以依托部門規劃制定出合理的政府發展規劃，無法形成“戰略規劃—績效計劃—績效目標—績效評價—績效結果反饋應用”的有機控制鏈條，也難以真正建立起規范的績效預算管理制度。

績效評價主體異位。西方績效預算改革建立在法制體系完善、政府定位清晰、績效文化明晰的基礎之上。由于制度和文化的約束，預算執行機構能夠主動向管理機構和社會揭示其預算績效真實信息，績效評價主要采取預算機構自我評價為主的實施方式。我國目前的預算支出績效評價嘗試，也主要采取自我評價模式。由于社會監督和自我約束機制的缺乏，不可避免地會出現績效評價重定性輕定量現象，導致評價結果不可靠，更有可能導致績效評價淪為對預算資源配置方案進行辯護的工具。

預算管理放權與控制的矛盾。績效預算“以績效責任換管理自由”，但強調行政放權并不意味著放棄控制，而是由過去的行為控制為主轉變為以績效控制為主。而且，強調靈活性的同時也通過問責制之類的嚴格制度約束防止產生隨意性。雖然我國長期預算實踐中也多次進行預算放權與強化控制的變革，但往往“一控就死、一放就亂”。因此，在特殊的政治制度和行政體制下，未來的績效預算改革如何有效處理預算管理放權與控制的矛盾，將是一項艱巨的任務。

政策制定與預算過程分離。目前我國財政部門雖然集中了大部分財政資金，但其作為預算管理機構并不能控制政策，政策制定主要由高層管理者和綜合性管理部門完成。同時，具體預算執行機構在政策制定中也少有發言權，大多僅是政策的實施者，導致預算過程和政策過程分離，勢必影響未來績效預算有機管理控制鏈條的形成。

進一步改革公共預算制度的策略選擇

立法明確政府(部門)職能范圍。借鑒其他市場經濟體通行制度框架，立法明確政府與市場邊界，根據不同政府部門社會、經濟作用立法確定其職能范圍，要求其根據職能制定發展戰略規劃，解決政府行為“越位”與“缺位”并存局面。同時，依據受益范圍劃分全國性與地區性公共產品，確定不同級次政府職能范圍，明確政府間財政關系。

構建滾動預算制度。為配合前推型戰略規劃制度的實施，應逐步構建體現戰略規劃的滾動預算制度。改革初期，可先行構建由當年詳細預算與未來兩年框架預算組成的三年期滾動預算，待時機成熟時，轉向五年期滾動預算，從而實現預算周期與政府戰略規劃周期的吻合。

深化部門預算改革。部門預算制度是市場經濟條件下財政管理的基本形式，是當前強化投入控制型預算的重要內容，也是未來績效預算改革的重要載體，應從如下方面進一步深化改革:首先，真正建立部門綜合預算制度。取消預算內、外資金的區別，消除各類制度外收入，將來源于不同渠道的各種收入全部納入預算管理，改變政府部門“逐利”動機帶來的職能異化現象。其次，完善部門預算編制流程。保證財政資金的使用嚴格用于公共產品提供。同時，部門預算要真正建立在機構(單位)預算基礎之上并對后者構成制約，形成完善的雙向約束機制。再次，進一步推進預算的細化、公開。細化預算編制，做到所有的預算資金都能對應到具體使用資金的機構;提高預算透明度，在預算(績效)目標的確定、資金的分配與使用等各階段都向立法、管理機構及社會公眾真正公開，提高財政資源配置效率。最后，深化預算支出績效評價改革?？茖W制定評價指標體系，合理確定評價主體，將所有預算支出納入評價范圍，構建綜合性績效評價架構，并將評價結果有序引入到預算資源分配參考體系中去，逐步強化評價結果對預算分配的約束，為將來實施規范績效預算積累經驗。

設立政府首長預算辦公室。為消除當前預算資源分配過于分散的局面，同時解決政策制定與預算過程分離問題，應設立權威性預算協調機構——各級政府首長預算辦公室。預算辦公室參與政策制定過程，與政府部門協商確定部門戰略規劃，負責財政資源在部門間的分配(財政部門則負責收入預算的制定、實施及具體預算資金的劃撥)。預算支出績效評價改革中，預算辦公室作為評價主體對政府部門進行績效評價(可自己實施，也可交由審計部門或委托社會評價機構實施)，從而解決由于評價主體異位導致的績效評價流于形式的問題。未來全面績效預算改革中，預算辦公室負責與各政府部門簽訂績效協議，并對協議完成情況進行評價。

引入權責發生制預算會計制度。當前實行的收付實現制預算會計制度，以現金的實際收付確認交易或事項，是和投入控制型預算管理“合規性”要求相吻合的。而在未來的績效預算改革中，各預算執行部門要在擁有更多預算資源控制權的同時，對與產出和結果相聯系的所有費用負責，而不僅僅是收付實現制下的現金費用。因此應逐步引入權責發生制預算會計制度，全面反映政府部門在一個時期內提供公共產品所耗費的成本，揭示政府部門財務狀況和財務績效的全貌，從而為預算支出績效評價及全面績效預算改革奠定基礎。(作者單位:河南工業大學經濟貿易學院)

注釋

①馬蔡琛，童曉晴:“公共支出績效管理的國際比較與借鑒”，《廣東社會科學》，2006年第2期，第30～34頁。