以民主監督破除壟斷行業收入畸高

【摘要】解決收入分配不公尤其是壟斷行業收入畸高的問題，首先要破除特權，扭轉壟斷國企憑借資源占有權與民爭利的局面，使其利潤真正為全民所有，用于提高國民福祉。而改革的關鍵在于，以民主監督機制的建立和完善實現對分配權力的控制，使國企內部的分配行為依照民主和法治的程序進行。

【關鍵詞】壟斷行業 收入分配 民主監督

特權壟斷是根源

無論是從社會的表面形態來看，還是從學者的多項調研數據來看，底層民眾對于收入分配不公尤其是壟斷國企收入畸高的忍耐度都呈明顯下降趨勢。大型國企的利潤來自于行政壟斷和資源壟斷，而這些利潤如何使用，卻并不透明。人們看到的只是這些壟斷企業的超高工資、超高年薪、超高福利，以及滾雪球似地膨脹起來的企業規模。特別是那些資源壟斷性的鋼鐵、化工企業，更享有諸多其他企業望塵莫及的特權，比如獲得政府金融政策的支持、上市資格、技術支持等。由于吃了這許多“小灶”，壟斷國企獲得了巨量的稅后利潤，與其他部門的收入差距越來越大，變成了“超級國企”、不折不扣的利益集團。從這個意義上說，是中小企業和居民個人的重稅負換得了大型壟斷國企越來越“滋潤”的好日子。

那么，大型國企的這種沒商量的壟斷權又是來自于何方呢?由于我國久已存在的制度缺陷，許多行政部門都擁有或大或小的實際立法權，他們僅僅通過一紙“紅頭文件”，蓋上公章，就可以輕而易舉地將某一領域的壟斷權授給自己，原本狹隘的部門利益也就由此獲得了“合法權”，而且理論上說，這樣的“文件”可以要多少就有多少，于是各種“只利于己”的部門法規便層出不窮。顯然，這是一種典型的特權，在一個民主法治的國家里，原不應該有誰擁有這種不受限制的特權。

有了這種“合法”的壟斷地位，大型國企便穩坐釣魚臺，“只剩收錢”了。廣大消費者一方面承擔著不輕的稅收，另一方面在支付汽油、通信費等壟斷價格時，還要忍受質低價高的服務，于是便出現了奇怪的現象:我國經濟連年高增長，而人民作為財富的直接創造者卻沒有得到多少實惠。比如，即使隨著技術進步，電信的服務成本有了大幅下降，但它的服務價格卻可以不必隨之而降。我國居民的電信消費占收入的比重高達7%，遠高于電信發達國家的2%。又比如，國際市場上石油價格下降了，我們這里卻可以不必與其“接軌”，車主們還得繼續支付甚高的費用。

壟斷國企雖獲暴利，作為國企所有者的國家卻難真正受益，那么，中小企業和居民個人的稅負就應該輕一點，人民享受的福利就應該多一點，可是，實際中人們看到的情況卻并不盡如人意。據有關資料，石油資源國政府在總利潤中的所得份額，包括礦區使用費、利潤油分成和稅收等，在發達國家(如美國)約為60%～70%，在發展中國家約為75%～85%，個別國家高達90%。可是在我們這里，政府所得只占40%左右，高的也不過50%左右。荒唐的是，盡管這些壟斷國企每年都可獲得數百億元的營業利潤，卻還要向中央伸手索要上百億元的巨額財政補貼。如經濟學家盛洪先生所指出的，按比較保守的70%的標準計算，2005年，中石油應有1357億元、中石化應有318億元上交給政府，但他們不僅沒有上交這些錢，反倒向中央索取了100億元的補貼。

這種情形近年來仍在繼續。2007年，國企獲得利潤1.62萬億元，企業所得稅的實際稅率不過25%，這些國企應該上交的利潤至少應該在1.15萬億元以上，若再加上十幾年的積累，足有4萬億以上，可是2007年全國財政收入的公布數字不過5.1萬億元。2008年，央企中的工商銀行、中移動、中石化贏利都超過千億，但后兩家上交的贏利只有區區兩百億元，占其贏利不過10%而已。而近年來企業和居民的稅負非但沒有降低，反而年年創新高，人民享受的福利待遇，也并未見有多大的改善。同時存在的是職工收入水平的巨大差異。據勞動部提供的有關數據顯示，壟斷行業的平均工資為其他行業職工平均工資的2至3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5至10倍之間。一項調查結果證實了這種說法。在我國的沿海地區和內陸地區，壟斷行業職工的平均收入水平比競爭性行業分別高出45.79%和26.24%。另據一份研究報告提供的數據，中石化的員工人數是國外同等規模企業如意大利的埃尼集團的15倍。這里所說的壟斷行業，是指電力、電信、郵政、水電氣供應部門、鐵路、民航、石油石化、天然氣、煙草、金融、保險、鹽業專賣等行業，除此之外的其他行業屬于競爭性行業。可見，阻礙我國收入分配深入改革的因素，原來就在“堡壘”內部。

去除特權最重要

國有大型壟斷企業(以中央直屬管理企業即央企為主)倚仗強勢壟斷經營，形成了穩定不變的權力尋租模式和既得利益分配體系，一個巨大的社會各階層的收入極差也因此而形成，而且越是靠近權力的階層，收入水平越高;越是遠離權力的階層，收入就越低，而最低者也必然是那些跌入赤貧狀態的數量并不小的階層，我國社會的貧富兩極分化局面便是由此形成的。如今影響我國收入分配格局最大的因素，就是這種可怕的、我們卻習以為常的壟斷利益集團的“合法”侵奪。它的存在及其影響政府決策的強大力量，使得我國對經濟結構的調整至今難以取得理想的效果。

為扭轉這種局面，2007年9月國務院出臺了關于國有企業的稅后利潤與政府分紅的決定。這意味著，此后國企除了交納企業所得稅外，還要向財政上交剩余利潤。這個標志性事件，似乎說明大型國企“吃獨食”的好日子差不多到頭了。這是亡羊補牢之舉。在我國，只要一個產業存在壟斷，整個社會變都會受到它的影響，其強大的“吸金”功能像一個巨大的黑洞，以致無論我們創造了多少財富，都會有一個相當大的比例毫無爭議地歸其所有，不破除壟斷，政府和公眾都不會得利。

理論上說，國企實現的利潤并不屬于國企自己所有，而是屬于全民所有，只能用于提升國民福利，國有企業存在的價值也不是與民爭利，而是向社會提供公共產品。而現在的壟斷國企占據著半數以上的廉價工業資源，在沒有得到所有者任何法定授權的情況下，自行支配稅后利潤，寸土不讓地與民爭利，而把自己的職責置于次要的位置，這就違背了設立國企的初衷，甚至成為國家和人民的包袱。說起包袱，《周易·解卦》有云:“負且乘，致寇至。”“負”是背著東西;“乘”，就是乘車。這句話的意思是，一個人乘著車，肩上還背著個包袱，很容易招來賊的。孔子在《周易·系辭》中解釋說:“負也者，小人之事也。乘也者，君子之器也。……易曰，負且乘，致寇至，盜之招也。”這話可以理解為，乘車是官僚的行為，背東西是百姓的行為。應該官做官的事，民做民的事。若官不像官，民不像民，越界做對方的事情，盜賊怎會不惦記你?

一個社會出現比較嚴重的貧富分化有多種原因，但其中最主要的原因，就是官商界限不清、官商合流。無論是官商，還是私商，在追求利潤最大化這一點上并無區別，但官商的背后站著一個強大無比的政府，而私商背后卻誰也沒有。如果政府運用執掌的公權力，通過自己所擁有的企業壟斷牟利，弱小的私商民企是斷然無法抵御的，與民爭利便由此而形成。當官把自己的利益跟市場密切聯系在一起時，不管它是直接伸手，還是通過自己控制的企業伸手，結果都是一樣的:默認壟斷經營，自定高價，強硬推行，有意偏袒等，都是其具體表現，而現實中層出不窮的產權糾紛、環境污染糾紛、勞資糾紛、土地糾紛、拆遷糾紛，也都是由此而形成的。

這樣的收入分配格局長期存在于經濟生活中，就會造成如下局面:能夠享受到經濟發展成果的只是社會中的少數富有者或權勢者，而廣大底層民眾被置之局外，所謂福祉，所謂權利和利益，也就遠離他們而去了。

應該看到，目前我們的收入分配政策仍缺乏明確的指向，還在繼續回避壟斷特權這種收入差距和不合理分配格局的根源。就像一個人，明明得的是心臟病，大夫卻拼命給他吃感冒藥一樣的道理。企圖通過調整某些技術性的政策手段去解決在收入分配領域久已存在的根深蒂固的問題，基本上是無法獲得實際收益的。這有點像鴕鳥，事情來了先把腦袋扎在沙堆里，以為這樣的簡單動作就能逃避難關，豈不知，危險不但不會消失，反而因自己的屁股露在外面、失去防衛能力而使處境更加危險。

民主監督是關鍵

在邏輯上，壟斷導致的分配不公，隱含著將他人財物據為己有的性質，這是理應被一個法治社會的制度藩籬所攔截、所制止的。如此，市場的開放性才可能維持，自由競爭的秩序才會被保護。事實上，不受制約的權力才是導致財富不公正、不合理分配的根本原因。失去監督控制的權力，好比脫離羈絆、四處橫行的老虎。所以，實現公平分配的第一步恰恰不是“分配”，而是標本兼治，先給這種權力套上“籠頭”，讓它進入民主監督的視野和軌道，得到人民的有效制約和監督。與其一門心思追求公平的分配結果，不如首先促進這樣一個受到限制的分配權力的形成，并時刻防止它滑出法治的軌道。未經民主和法定的程序，任何人都不能隨意代民眾做出涉及其切身利益的決定，不能不承擔起應盡的責任，更不能魚肉“小人物”。

我們相信，民主監督下的分配，會遠比無人監督或執掌公權者自我監督的分配來得更加公平些，也會離分配正義近一些。這才是解決現今中國分配問題的起點。撇開這個思路去尋找解決收入不公的辦法，終是找不到的。

在法律上，我們須明確一個十分重要的原則，即國企改革的憲政原則，切實貫徹落實《憲法》中的保護公民合法私有財產權的規定，發揮最高國家權力機關——全國人民代表大會的立法和監督職能。要對涉及國企地位作用的相關法律條文進行修正，如《反壟斷法》第一條中關于“公共利益”的文字，就應該根據新形勢做出修正或解釋。《公司法》中，有關國有獨資公司治理結構的部分及國企利潤分配的相關法律程序并不明確，應當做必要的補充。此外必須把國有企業信息披露和接受外部審計規定為強制性義務等等。今后的法律不能允許任何人以任何合法的或非法的借口冒充公共利益，而繼續侵奪人民的利益。

在公共政策上，不能讓廣大中低收入者繼續承擔大部分的個人所得稅，不能讓“魯濱遜稅收”繼續起“劫貧濟富”的反作用，不能繼續用過時的制度繩索限制和管制人們的投資經營熱情，不能再劃定地盤允許部分大型國企實行壟斷經營，不能再讓辛辛苦苦的人民享受不到發展成果，各種涉及公民利益的分配政策不能再像密封罐似的讓人看不見、摸不著。

在國企的利潤分配上，要嚴格區分租金、稅金和利潤的界限，要嚴格控制國企內部的利潤分配。國企內部所有的分配行為——工資、獎金、物質福利待遇等，必須置于全社會的視野之下，接受人民的監督，并依照法定程序得到人民代表大會的審查批準。

由于國企對壟斷因素不可能完全消除，它的薪酬與利潤掛鉤的制度和面向管理層的股權激勵制度便不能仿照一般競爭性企業進行，而必須依照國有企業的性質，搞清楚哪部分利潤才屬于管理層工作的結果，可以參與分配;哪些屬于資源稀缺的因素，不可參與分配，并且一定要按照國家的法定程序來進行。對超額利潤的獎金，應該規定一個上限。

總之，壟斷行業的收入分配改革是當前中國改革發展中的重要任務，不能采取“繞著走”的策略，也無路可“繞”。(作者為天津財經大學財政學科首席教授、博導)