推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性思考

【摘要】當(dāng)前，推進(jìn)城鎮(zhèn)化已成為擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)“三農(nóng)”工作的重大舉措。城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須要統(tǒng)籌兼顧，抓住主要矛盾。關(guān)鍵是從制度建設(shè)著手，通過完善農(nóng)村市場(chǎng)體制機(jī)制、穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革、構(gòu)建科學(xué)的小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與投入機(jī)制，為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路又好又快發(fā)展提供良好的制度保障。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 制約因素 制度

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào):“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和水平。要堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮好城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，壯大縣域經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，要把重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上。要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，提高城市規(guī)劃水平，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市管理，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。”

必須看到，改革開放30多年以來，具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率每年以近一個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化在與工業(yè)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化、信息化的良性互動(dòng)中承載著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大作用。但是，與工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的進(jìn)程，目前的城鎮(zhèn)化率只有46.6%，城鎮(zhèn)化發(fā)展在規(guī)模、水平、質(zhì)量以及要素集聚、資源配置功能發(fā)揮等方面，還有較大差距。因此，必須從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，深刻把握中央關(guān)于當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略部署，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性因素入手，推進(jìn)制度建設(shè)。

當(dāng)前制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性因素分析

從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律看，城鎮(zhèn)化的過程是市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與政府宏觀調(diào)控機(jī)制共同作用的結(jié)果。一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)的支撐。而產(chǎn)業(yè)的集聚化、規(guī)模化、園區(qū)化必須要依靠市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用。另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也離不開政府的引導(dǎo)。未來城鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃、完善的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、良好的公共服務(wù)等方面主要靠政府統(tǒng)籌謀劃、安排與實(shí)施。當(dāng)前，影響我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性因素主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)體制機(jī)制不完善，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化賴以發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐作用不足。中國(guó)幾十年工業(yè)化的過程，是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的過程，反映了世界工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律的要求。然而，其結(jié)果也起到“雙刃劍”的作用，一方面，工業(yè)化、城市化得到很大發(fā)展，而另一方面，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展處于相對(duì)落后的狀況。城鄉(xiāng)居民收入差距，從改革開放前的2:1擴(kuò)大到2009年的3:1。由于農(nóng)村市場(chǎng)體系發(fā)展的不完善，農(nóng)村大量的資源、要素流向城市，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要仍是以第一產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很薄弱，廣大農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程很慢。盡管農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾經(jīng)“異軍突起”，但由于農(nóng)村市場(chǎng)體制不完善，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)有盛到衰的過程，除了東南沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展很快外，全國(guó)大部分地區(qū)處于“星星點(diǎn)火、小打小鬧”狀態(tài)，形不成規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)。與此同時(shí)，國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向使大量的資源、要素更多地流向大中城市，大中城市的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展很迅猛，中國(guó)農(nóng)村大量的勞動(dòng)力紛紛流向大中城市。借鑒國(guó)際上城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，立足我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路必須堅(jiān)持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。黨的十七屆三中全會(huì)指出，我國(guó)已進(jìn)入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的歷史發(fā)展階段。因此，后工業(yè)化時(shí)期的主要任務(wù)就是加大工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，建立前者支持后者的長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，以促使農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦膽艏贫葹楹诵牡纳鐣?huì)管理制度改革滯后，導(dǎo)致農(nóng)民工成為經(jīng)濟(jì)接納而社會(huì)不接納的“二等市民”。首先，當(dāng)前的戶籍制度制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)步伐加快和城鎮(zhèn)化水平日益提高，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，戶籍制度已然成為一塊難以搬動(dòng)的“絆腳石”。在當(dāng)前戶籍制度下，農(nóng)民工不能享受城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等方面的待遇，和城鎮(zhèn)職工相比，農(nóng)民工付出同等甚至加倍的勞動(dòng)卻得不到同等的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，更得不到同等的社會(huì)待遇。顯然，這種戶籍制度成為鑒別農(nóng)民工與市民身份的主要依據(jù)，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的突出反映，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化格局、讓農(nóng)民獲得真正“國(guó)民待遇”的主要障礙。

其次，與戶籍制度相連的社保制度也影響著農(nóng)民工融入城市的進(jìn)程。農(nóng)民工不能享受城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工享受的就業(yè)服務(wù)、工資增長(zhǎng)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、住房公積金、社會(huì)保險(xiǎn)制度、最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)福利制度。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2009年6月底，15097萬(wàn)外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為2380萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為4153萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為1518萬(wàn)人，參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)5054萬(wàn)人。據(jù)人力資源部報(bào)告顯示，2008年我國(guó)有百萬(wàn)人受工傷，其中八成以上是農(nóng)民工。農(nóng)民工缺乏社會(huì)保障，一旦失業(yè)，就只能返鄉(xiāng)。

第三，小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)的規(guī)劃與投入機(jī)制，特別是由于投入不足，城鎮(zhèn)化賴以生存壯大的基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展緩慢，制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，必須要立足國(guó)情，既要遵循世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，同時(shí)也要兼具中國(guó)特色。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展必須走大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，尤其是把縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)。建國(guó)60多年以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2009年底，我國(guó)有小城鎮(zhèn)34301個(gè)，其中建制鎮(zhèn)由1978年的2173個(gè)增加到現(xiàn)在的19234個(gè);小城鎮(zhèn)建成區(qū)人口1.72億，占村鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.2%。但是，由于國(guó)家的公共財(cái)政分配體制不合理，造成小城鎮(zhèn)投入不足、規(guī)模偏小、對(duì)周邊農(nóng)村輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)。2008年全國(guó)城市市政公用設(shè)施投資總額為7386億元，單位城市建成區(qū)面積的平均投資密度為2254萬(wàn)元/平方公里，而建制鎮(zhèn)則為726億元，平均投資密度為240萬(wàn)元/平方公里，不足城市的1/9;鄉(xiāng)為99.5億元，平均投資密度為123萬(wàn)元/平方公里，僅是城市的1/18。

促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性建設(shè)

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化經(jīng)驗(yàn)，城市化率在30%～70%期間是加速城市化的時(shí)期。當(dāng)前，我國(guó)的城市化率為46.6%，正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，無論從全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，還是推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)需要來看，都必須加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。回顧我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性的新要求，要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須在堅(jiān)持中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路、突出中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，從三個(gè)層面著力強(qiáng)化制度保障:

著力完善農(nóng)村市場(chǎng)體制機(jī)制，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。廣大農(nóng)村具有豐富的自然資源、勞動(dòng)力資源和各具特色的農(nóng)產(chǎn)品，依托農(nóng)村特色資源，發(fā)揮勞動(dòng)力成本的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)是當(dāng)前農(nóng)村繁榮發(fā)展的必由之路。產(chǎn)業(yè)的興盛離不開市場(chǎng)體制的完善。30多年的農(nóng)村改革發(fā)展使農(nóng)村市場(chǎng)體制基本建立起來，但是與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求相比，還需要進(jìn)一步完善，特別是占全國(guó)60%以上的農(nóng)村的市場(chǎng)體系的發(fā)展還不平衡，市場(chǎng)配置資源的效率還沒有很好地體現(xiàn)出來。因此，我們必須借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善市場(chǎng)體系，形成農(nóng)村統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序、效率的市場(chǎng)體系，使更多的資源、要素得到有效配置，打造農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚地，形成“以產(chǎn)興城”與“以城帶產(chǎn)”的協(xié)調(diào)發(fā)展。

推進(jìn)以戶籍制度改革為核心的社會(huì)管理制度創(chuàng)新，幫助農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)、享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。首先，要穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，積極調(diào)整戶口遷移政策。在全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的基礎(chǔ)上，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)。特大城市和大城市要保持人口的適度機(jī)械增長(zhǎng)，對(duì)其周邊地區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，要制定相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，以吸納城區(qū)人口和本市農(nóng)村人口為重點(diǎn)，促進(jìn)其人口規(guī)模的形成和逐漸擴(kuò)展。同時(shí)，要加快戶籍管理立法步伐。

其次，積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)社會(huì)福利保障制度的改革。以社會(huì)保障制度為重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)社會(huì)福利保障制度的改革，提高農(nóng)民工對(duì)市民化的預(yù)期，免除農(nóng)民工市民化的生存壓力和后顧之憂。基本思路就是在公共資源有限的條件下，在不減少原住市民的社會(huì)福利的前提下，增加新市民(農(nóng)民工)的社會(huì)福利;隨著公共資源的不斷增加，要使市民的社會(huì)福利與新市民數(shù)量的同時(shí)增加，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的帕累托改進(jìn)。

加大小城鎮(zhèn)投入力度，提高小城鎮(zhèn)的綜合承載能力。要把小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)與公共設(shè)施建設(shè)納入全社會(huì)固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，強(qiáng)化各級(jí)政府的職責(zé)，在科學(xué)制定小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、布局、規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，構(gòu)建以政府投入為主的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金多元化投入機(jī)制。要建立正常的資金籌集機(jī)制，建立合理的稅收返回、收費(fèi)制度，加大政府對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)與公共設(shè)施建設(shè)的投資力度;積極支持民間集資建設(shè)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)與公共設(shè)施，并為商業(yè)性運(yùn)行創(chuàng)造各種必要的條件，走出一條小城鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)行管理的新路子;小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)與公共項(xiàng)目投資應(yīng)做到民主化、公開化，限額以上的投資項(xiàng)目應(yīng)由當(dāng)?shù)厝舜鷷?huì)或相應(yīng)的機(jī)構(gòu)討論通過，決不能搞個(gè)人意志、黑箱操作;要普遍實(shí)施招投標(biāo)制度。(作者為中共河北滄州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任、副教授)