行政訴訟確認無效判決之完善

【摘要】確認無效判決備而不用的空置局面，歸咎于我國現行法律規定的不明確、不具體和不完整。確認無效判決完善建立及正確運用之價值，在于可以使當事人獲得不受訴訟時效期間限制的時效利益，以及在程序上排除強制性復議前置的程序利益，同時可使行政監督更為全面有效。

【關鍵詞】行政訴訟 無效確認判決 地位

《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第五十七條突破了《行政訴訟法》第五十四條關于判決方式的規定，增加了四種確認型判決方式。對于其中的確認無效判決，司法解釋并未給予清晰的概念界定和明確的適用范圍，理論界對此也少有論述，導致司法實務中極少出現此種類型的訴請和判決。作為對行政訴訟司法實務和理論建構有獨立意義的判決形式，確認無效判決的理論空白和法律缺位亟待解決。

問題的提出

2007年中油銷售江蘇有限公司訴北京市建設委員會案件中，原北京市國土資源與房屋管理局依據公安機關超越法定職權發出的協助辦理房屋產權過戶通知書，違反法律法規關于房產強制性過戶的規定和程序，將原屬中油銷售江蘇有限公司所有的房屋過戶給某市人民政府駐京聯絡處。原告提起行政訴訟，要求撤銷被告作出的強制性轉移過戶的行政行為。本案最終判決駁回原告中油銷售江蘇有限公司的起訴，理由是原告曾于2004年7、8月派員查閱并復制了明確顯示房屋所有人已登記為某市人民政府駐京聯絡處的房屋檔案材料，其于2007年1月提起的起訴已過訴訟時效。這就是一起典型的混淆無效行政行為和違法行政行為，以撤銷之訴取代確認無效之訴，造成原告無法享有時效利益，進而喪失實體利益的案件。當事人若以登記機關嚴重違反房產強制性過戶法定程序為由，要求法院確認其強制過戶行為無效，在我國存在關于較為完善的確認無效判決的理論與制度設計的前提下，其訴求便不會受到訴訟時效期間的限制。因此，在厘清確認無效判決、確認違法判決以及撤銷判決的基礎上，正確認定訴請內容和判決形式，可以使當事人獲得不受訴訟時效期間限制的時效利益。

自1989～2008年，在最高人民法院公報所公布的全部62個行政案例中，共有29個判決結果是全部或部分撤銷被訴行政行為，確認違法的判決僅有兩起，而確認無效判決則僅有“再勝源公司訴上海市衛生局行政強制決定案”一起。實際上，與其他判決方式相比，確認無效判決一直處于“備而不用”的尷尬地位。理論界和實務界對其實際運用的忽視，極大地阻礙了行政訴訟監督作用的發揮和當事人權利的實現。

確認無效判決的理論基礎和價值

確認無效判決的理論基礎:違法與無效界分。一般違法的行政行為在被有權機關撤銷之前被推定為合法有效，相對人有義務基于社會公共秩序的維護以及對政府權威的信賴對其遵守和服從。在行政訴訟領域廣泛運用的撤銷判決和確認違法判決，是司法監督權對違法行政行為公定力的否定。但是，無效的行政行為嚴重背離了行政機關的行政職能，不具備犧牲個人法益以維護公共利益的正當性，不會使相對人產生正當的信賴利益，當然不適用行政法上的公定力理論。

無效行政行為無須有權機關確定并宣告，自始、當然、確定不發生法律效力。既然不產生法律效果和法律意義，無效行政行為完全可以被忽視，當事人沒有必要主動起訴以確認其無效，無效確認之訴似乎并不存在價值。但在實踐中，除非行政機關主動撤銷，其無效行為事實上仍然拘束相對人，只有通過有權機關確認其無效，才可以排除其負面影響。因此，確認無效判決與確認違法判決、撤銷判決在前提上、性質上和效果上完全不同，是涇渭分明的兩種判決方式，處于擇一適用的平等地位。

確認無效判決的價值。首先，確認無效判決在國家機關層面實現了司法權公正行使和行政權獨立支配的和諧。對于違法或者無效的行政行為，作為最終救濟途徑的司法機關，應該明確而公正地對其價值和意義予以否定，從而起到司法權對行政權的監督和制約作用。實踐中，司法權與行政權相互掣肘、行政機關變相拒絕執行法院判決的情況時有發生，撤銷判決的既判力和執行力也受到減損。相反，如果采用確認類判決，第一，對行政機關行政權的獨立性損害較小，不會使司法權因行政審判而擴張至行政管理領域，也避免了行政機關拒不執行法院變更判決而有損司法權威。第二，確認判決相對溫和，一定程度上尊重了行政機關的獨立性和權威性，更利于行政機關接受和執行。第三，行政行為的作出具有一定的專業性，前行政行為被法院確認無效之后，由行政機關自行重新配置相關資源、協調各方利益作出新的行政行為，更為高效和科學。其次，無效確認判決會為當事人帶來物質和精神雙重利益，對當事人的權益維護和情感滿足發揮著重要作用，有利于維護私人和國家的和諧。一方面，行政行為無效性的確認是相對人權益獲得彌補的前提。無論是作為國家賠償案件中行政主體進行損害賠償的前提，還是作為相關民事訴訟案件的證據，抑或是行政主體與原告自行協調解決賠償問題的依據，確認無效判決都會為當事人帶來間接物質利益。另一方面，確認無效判決可以為當事人帶來精神撫慰以及名譽權、榮譽權的維護。司法機關對被訴行為的無效宣告，實現了對行政主體違法行為的有效監督和批評糾正，可以使當事人獲得精神上的安慰和滿足。判斷一個國家法治發展進程的重要指標之一，便是人們可以依據法律對自己行為進行預期。只有對違法行為的法律判斷符合民眾的價值選擇和判斷標準，民眾才會有預期地行為，從而產生安定感和幸福感，也便實現了私人與國家的和諧。

確認無效判決適用范圍之完善

我國目前只是在單行法中零散地規定了少量的法定無效情形。例如，《行政處罰法》第三條規定:“沒有法律依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。明顯缺乏統一而明確的界定標準。依現行制度設計，行政行為是否無效只能由法官依裁量權自行裁決，這與我國成文法的法律體制和法官的裁判習慣相左，且容易導致法官因知識水平、理論界限不清以及對于純粹理論問題理解角度和深度不同從而導致錯案的擔心等各種因素回避行政行為無效問題。因此，作為確認無效判決的核心，首先應明確規定無效行政行為的一般標準和具體情形。結合國外立法經驗及我國具體情況，嘗試構建無效行政行為的條件如下:

首先，就一般標準而言，應立法規定“重大而明顯違法的行政行為無效”。該標準已在德國、日本、我國臺灣地區等國家和地區得到法律確認，我國理論界也一直奉為通說。所謂重大，即在行政行為的成立要件、生效要件等主要問題上嚴重違反法律，包括主體、內容、形式和程序方面嚴重背離法律規定。所謂明顯，是“在外觀上、客觀上一目了然”，是以一個非專業的普通人的判斷力和識別力即可以分辨出的違法情形。

其次，在立法中可以列舉無效行政行為的幾種重要情況。對此，我國學界已有論述，《行政程序法(草案)》也有相關規定。這些情形包括:一、越權無效，行政機關行使法定職權和授權以外的行為;二、形式及程序的嚴重瑕疵，如要式行政行為未以書面形式作出或送達、未表明行為機關名稱等;三、對該行政行為內容的履行，將構成違法甚至犯罪;四、客觀不能，行政行為因客觀原因而無法實施;五、違背我國公共秩序和善良風俗。筆者認為，在缺少“其他依法或依法理應當認定為無效的情形”作為兜底規定的前提下，現有列舉明顯不能窮盡無效行政行為的所有情形，諸如行政行為內容不明確、嚴重違法行政法基本原則、嚴重濫用職權等，也應涵蓋在無效情形之中。

確認無效判決的時效利益

依法理，無效確認之訴的對象是行政主體作出的“重大而明顯”的違法行政行為，此種行為應視為產生了一種自始不發生法律效力的事實狀態。因此，當事人的訴權自然不會有受到訴訟時效期間的限制。其次，鑒于無效行政行為“重大而明顯”的違法性，為排除其對利害關系人乃至社會的不利影響，恢復行政機關的公正權威形象，應盡可能地促進無效確認之訴的提起，以便對行政行為進行有效監督。在日本，無效訴訟甚至被作為“來晚了而沒有乘上定期公共汽車的人的特別救濟”，從而成為對錯過訴訟時效期間的違法確認和撤銷之訴的特別救濟方式。

然而，無效確認之訴的時效利益在我國尚未得到實證法的承認，其起訴期間與其他訴訟類型并無差異，仍須受行政訴訟法及《若干解釋》對訴訟時效期間的限制。對確認無效之訴時效利益的規定，可以便利當事人行使訴權，防止其喪失維護自身合法權益的能力，實現民眾樸素的公正觀。雖然社會主義法律與域外法律存在本質不同，但基于共同的公正理念以及規范行政權之目的，有必要對國外先進的行政法原理和規則加以學習和借鑒。在具體制度設計中，《行政訴訟法》第三十九條應在時效期間后附加“法律另有規定的除外”，為確認無效之訴的提起不受訴訟時效期間限制提供立法空間。同時，可以以具體司法解釋的形式，規定“確認行政行為無效之訴的提起不受訴訟時效期間的限制”。

完善無效確認判決的關鍵在于明晰適用范圍，準確定位原告主體資格以及賦予當事人時效利益、程序利益和其他相關利益。在實證法上完善無效確認判決，可以避免案件當事人的合法權益囿于時效和程序限制而無法實現，同時也有利于完整構建我國行政訴訟理論體系和司法監督體系。(作者單位:山東大學法學院)