政策裁量\\政策性腐敗與信息公開

【摘要】政策性腐敗是一種更為隱蔽的腐敗行為，其主要發(fā)生在地方政府制定政策及其公務(wù)員執(zhí)行政策的過程中。將信息公開制度貫穿于政策裁量、制定、執(zhí)行、評估等全過程，建立一整套防范與監(jiān)控政策性腐敗的信息公開體系，是新時期我國反腐倡廉的重要內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】政策裁量 政策性腐敗 信息公開

公共政策實踐:問題與現(xiàn)狀

2010年4月20日，《經(jīng)濟參考報》頭版報道了“山西忻州限價房項目建成公務(wù)員小區(qū)”事件(簡稱“限價房事件”)。2010年6月10日，中央電視臺新聞頻道“新聞1+1”節(jié)目報道了“山西蒲縣原煤炭局長家產(chǎn)超7億”事件(簡稱“郝鵬俊事件”)。兩個腐敗案件都發(fā)生在政策制定與執(zhí)行重災(zāi)區(qū)，并且與民生問題緊密相關(guān):一是限價房政策領(lǐng)域，一是煤炭政策領(lǐng)域。為什么會發(fā)生如此嚴重的政策性腐敗案件呢?

當(dāng)前，高房價與房地產(chǎn)泡沫已成為關(guān)乎我國穩(wěn)定大局的重要經(jīng)濟問題。限價房本來是政府為了抑制高房價，動用公共財政資源適度補貼中低收入人群，以解決他們住房困難的惠民工程。但是在山西忻州，限價房卻成了專供市直機關(guān)工作人員居住并被公務(wù)員大肆倒賣牟取暴利的政策工具。煤炭行業(yè)的官商勾結(jié)現(xiàn)象由來已久。自2005年以來，國務(wù)院及相關(guān)部委嚴查煤炭行業(yè)的官商勾結(jié)，要求黨政干部限期退出煤炭企業(yè)，但腐敗分子置國家政策于不顧，視黨政決策如兒戲，換了套把戲又繼續(xù)為“黑心煤”保駕護航并牟取私利、中飽私囊。毫無疑問，這是兩起重大的腐敗事件。不過和一般腐敗案件不同的地方在于，這是兩起政策性的腐敗。

從目前我國公共政策實踐的整體狀況來看，雖取得了巨大的成績，但是問題頗多，主要有以下表現(xiàn):在政策制定階段，公眾參與度較低，科學(xué)決策機制不健全，政策缺乏連續(xù)性，政策合法性薄弱，政策的“應(yīng)然”與“實然”之間的差距過大，與經(jīng)濟社會發(fā)展脫節(jié)，社會政策與經(jīng)濟政策之間呈現(xiàn)出嚴重的不平衡。在政策學(xué)習(xí)階段，對政策的解讀不準(zhǔn)確，認識不深刻，甚至對其精神實質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解，將國家政策視為選擇性使用的“檔案文本”，或偶爾掛在嘴邊的口號，甚至使政策程度不同地流于一紙空文。在政策執(zhí)行階段，執(zhí)行力度不夠，變相執(zhí)行政策現(xiàn)象普遍，往往是“上有政策，下有對策”，或替換性執(zhí)行，“你有政策，我有對策”;或選擇性執(zhí)行，“曲解政策，為我所用”;或象征性執(zhí)行，“軟拖硬抗，拒不執(zhí)行”;或附加性執(zhí)行，“搞土政策，自立一套”。在政策宣傳階段，政策資源分散，形式單一，說服力不足，公眾對政策的支持度不高，不理解政策、不配合政策、不服從政策。在政策評估階段，政策目標(biāo)打折，政策價值未能充分體現(xiàn)，評估體系不完善，或走過場、搞形式主義等等。以上種種現(xiàn)象，嚴重削弱了中央政策的權(quán)威性和嚴肅性，導(dǎo)致地方主義、本位主義抬頭，損害了國家和全體人民的利益。更為可惡的是，國家政策被腐敗分子改頭換面成為牟取暴利的工具，滋生腐敗行為。

政策裁量與政策性腐敗關(guān)系探析

政策是對公共資源的權(quán)威性分配，其具有三個基本特征:政策裁量主體與程序合法;政策價值與目標(biāo)具有公共性;政策信息公開與公眾參與。從國內(nèi)外公共政策實踐來看，只要不嚴格符合以上三個特征，政策性腐敗現(xiàn)象就難免會發(fā)生。這里所說的政策裁量，主要包含兩層意思:

一是國家宏觀層面的政策裁量，指國務(wù)院及其部委辦在政策制定上的選擇裁量權(quán)。即選擇在什么公共領(lǐng)域制定政策文件，選擇在什么范圍上分配政策資源，選擇在什么程度上給予政策支持，選擇在什么時機上運用政策手段，我們稱之為選擇性政策裁量。由于政策制定主體的公共性、公正性、權(quán)威性，涉及的范圍較廣，這種情況出現(xiàn)政策性腐敗的可能性較小，并且從實踐來看，國家宏觀層面的政策裁量在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、貨幣穩(wěn)定、環(huán)保項目、計劃生育、一國兩制等方面體現(xiàn)出強大的生命力，表明國家宏觀層面的政策裁量基本上是符合國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展要求的。

二是指地方層面的政策裁量，即省市縣等地方政府及其公務(wù)員在執(zhí)行中央政策文件時的裁量權(quán)。地方政府根據(jù)實際情況，依據(jù)國家宏觀政策，具體細化與執(zhí)行政策時所擁有的自由裁量權(quán)，我們稱之為執(zhí)行性政策裁量。從政策執(zhí)行的實際來看，執(zhí)行性政策裁量的結(jié)果有以下表現(xiàn)形式:政策規(guī)避、政策扭曲、政策怠慢、政策替代、政策附加、政策貫徹、政策變通、政策創(chuàng)新。其中，由于政策執(zhí)行中的自主裁量性質(zhì)以及現(xiàn)實情況的不確定性，第一種至第五種表現(xiàn)形式往往導(dǎo)致政策性腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

我們平常所說的腐敗案件，一般是指經(jīng)濟腐敗，從公共政策的角度看，主要就是政策執(zhí)行過程中的腐敗。這種腐敗的特點在于，政策的目的本沒有錯，但由于權(quán)力過度集中、監(jiān)督機制不健全、信息不公開等原因，留下了許多“尋租”空間。政策執(zhí)行當(dāng)中的腐敗，腐敗分子只敢在私底下進行，不敢光明正大地拿到臺面上。但政策性腐敗就不同了。政策性腐敗的特點在于，它是通過制定對掌握公共權(quán)力者有利的政策方式來進行腐敗。這種腐敗的規(guī)模大，“受益者”眾多，但從表面上來看，卻又完全符合政策，更沒有任何違法之處，而當(dāng)事人也往往理直氣壯。這恰恰就是政策性腐敗的可怕之處。

以這樣的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，山西省所發(fā)生的兩起案件，就是典型的政策性腐敗。在“限價房事件”中，不難看出其中腐化線路圖:一方面，大量公共財產(chǎn)通過“政策”的外衣被轉(zhuǎn)入公務(wù)員私人名下，巨量的公共財富被侵吞;另一方面，整個過程是通過制定公共政策的表面行為來保證其完全符合“程序正義”原則的，并且轉(zhuǎn)手倒賣也是按照市場經(jīng)濟規(guī)律完成的，自始至終合法合理，沒有任何可指責(zé)之處。在“郝鵬俊事件”中，其腐敗行為也如出一轍:鑒于2005年中紀委12號文件一紙政令的出臺，郝鵬俊來了一個“金蟬脫殼”，并沒有從煤礦真正退股，而是同其堂弟郝神鎖、妻弟于小紅簽訂了虛假退股協(xié)議，并向蒲縣紀委進行了退股申報登記，但郝鵬俊仍然是成南嶺煤礦投資者、管理者、煤礦經(jīng)營管理者、財產(chǎn)所有者，利用政策空子繼續(xù)牟取巨額暴利。

從以上兩起案件來看，地方政府及其公務(wù)員在政策執(zhí)行階段的裁量行為與政策性腐敗現(xiàn)象有著緊密的聯(lián)系。究其原因主要有三:

一是地方政府及其公務(wù)員在政策制定與執(zhí)行中享有寬泛的裁量權(quán)。政策執(zhí)行性裁量權(quán)是地方政府及其公務(wù)員執(zhí)行政策時根據(jù)本地區(qū)實際并依照職權(quán)“在法律規(guī)定范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”。①行使這種權(quán)力具有以下三方面屬性:一是裁量權(quán)由法律授予;二是裁量權(quán)是在特定情況下選擇行政作為或不作為的權(quán)力;三是裁量權(quán)對行政職權(quán)有依附性，不能越權(quán)或拒不履行。“在現(xiàn)實生活環(huán)境中，對政策執(zhí)行者容許的自由裁量程度的解釋，與有意無意的漠視規(guī)則之間的界限十分模糊。”②與此同時，行政裁量的判斷，“在性質(zhì)上屬于政策判斷”。③政策裁量權(quán)的本質(zhì)及其屬性要求地方政府及其公務(wù)員在政策裁量時必須遵循一系列原則，才能規(guī)范其行使裁量權(quán)的行為，實現(xiàn)政策目標(biāo)。當(dāng)政策裁量行為偏離了政策所追求的公共目標(biāo)與公共價值而追逐個人私利時，其政策結(jié)果必然就是腐敗行為。

二是政策執(zhí)行監(jiān)督與評估機制不完善。政策監(jiān)督作為公共政策過程的一種功能活動，貫穿于公共政策整個過程的始終。目前我國公共政策的監(jiān)督機制仍處于發(fā)展和完善階段，無論在理論上還是在實踐中都存在一定的不足，主要問題是政策監(jiān)督體制不健全，社會和輿論監(jiān)督程序不規(guī)范等，從而導(dǎo)致監(jiān)督功能弱化，進而影響政策評估制度的有效性。西方國家由于形成了網(wǎng)狀政策主體形態(tài)，使得其監(jiān)督體系較為完善，其政策評估也形成了行政、司法、政治等多維度的民主模式。④

三是政策信息不公開，合法性不足。在強調(diào)政府控制民意的時代，人們可能無從知道政府在處理公共事務(wù)時的政策和措施，而且政府也不希望普通民眾知情，但是民主時代要求追求公共福祉的社會應(yīng)當(dāng)使自己的行為公開和透明化，受到民意的監(jiān)督，于是就有了現(xiàn)代社會的“公民知情權(quán)”，即公眾要求獲知公共信息的權(quán)利。當(dāng)代信息化背景下的公民社會對信息的需求是多樣的，特別是在公民責(zé)任意識強烈的法治社會，政策信息對于公民知情權(quán)的滿足顯得尤為重要。政策信息越是公開，公民參與積極性越高，政策制定的科學(xué)性越強，其政策合法性也越充分。如何在滿足地方政府執(zhí)行性政策裁量需求的同時，保證政策目標(biāo)與價值的公正性與公共性，實現(xiàn)政策信息的公開，確保公共政策的公益性質(zhì)，就成為我們必須認真思考的問題。

信息公開制度與政策性腐敗的防控

信息公開制度是世界各國普遍采用的一種公共治理機制，其理論根基是公眾有權(quán)知悉政府在做什么、為什么做、做得如何，其實質(zhì)是讓公眾充分了解政府及其公共服務(wù)機構(gòu)所作出的、涉及公眾切身利益的公共決策及信息資源，從而促使公眾積極地參與到公共治理當(dāng)中。作為一項被理論與實踐證明了的民主制度，任何一個法治國家都不會忽視信息公開的政治意義以及民眾參與的積極意義。

“程序正義”原則的內(nèi)涵之一就是依照法定程序公開相關(guān)信息，而信息公開的限度是只要不涉及國家秘密、不危及國家安全的一切信息都必須公布于眾。前述山西省兩起腐敗案件的關(guān)鍵就在于，在政策制定與執(zhí)行的過程中，政策信息沒有公開，更沒有民眾參與。因此，政策裁量的主體及程序的合法性受到質(zhì)疑，政策目標(biāo)與價值的公共性受到質(zhì)疑，政策信息公開與民眾參與更是不存在。試想，如果“限價房事件”中政策制定的全過程是公開的，公眾是不能允許政府制定出“限價房項目建成公務(wù)員小區(qū)，800多市直機關(guān)干部轉(zhuǎn)手倒賣牟利超五千萬”的政策的。同理，如果公務(wù)員特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)申報是公開的，政務(wù)信息是公開的，蒲縣也不可能“造就”出一個擁有7億家產(chǎn)的科級局長。

掌握政策裁量權(quán)的人往往是掌控著公共資源的政府及其公務(wù)員。但是，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”⑤并且，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”⑥因此，我們必須從信息公開制度入手，將其貫穿于政策運行的全過程，建立政策系統(tǒng)信息公開體系，促進政策裁量、制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等子系統(tǒng)的合理運行，保證政策目標(biāo)和價值的實現(xiàn)，維護政策權(quán)威性。新時期防范政策性腐敗應(yīng)著力做實做好以下制度建設(shè):

強化政策信息公開制度。要不斷實現(xiàn)公共政策制定與執(zhí)行的公開化，打破傳統(tǒng)的公共政策主體一元化模式;提高政策透明度，完善政策制定程序中的信息公開，通過宣傳讓公眾了解相關(guān)政策以及政府及其公務(wù)員的政策裁量權(quán)和公民享有的監(jiān)督權(quán)利，讓群眾和新聞媒體對政策運行各環(huán)節(jié)有所了解，主動接受群眾和輿論的監(jiān)督，提高社會對政策的認識和配合程度。這既有利于公共政策執(zhí)行目標(biāo)的實現(xiàn)，又能促進公共政策的民主化進程。

完善網(wǎng)絡(luò)反腐制度化建設(shè)。利用網(wǎng)絡(luò)維權(quán)、監(jiān)督、參與公共事件討論、影響決策等，已經(jīng)成為我國反腐的重要平臺，展現(xiàn)出強大的生命力。實踐證明，網(wǎng)絡(luò)反腐具有時效快，針對性和互動性強，群眾參與積極性高的優(yōu)點，具有常規(guī)反腐不可替代的作用和效用。中央曾提出，要切實加強反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作，努力拓展人民群眾參與反腐倡廉的工作渠道，這是對廣大網(wǎng)民參與反腐倡廉建設(shè)積極性的充分肯定和支持，必將推動反腐倡廉建設(shè)的進一步有序發(fā)展。公民通過發(fā)帖進行網(wǎng)絡(luò)反腐，其實也是一種非正式渠道的信息公開。從目前情況來看，由于缺乏立法上的硬性規(guī)范與約束，網(wǎng)絡(luò)反腐中的公民常受到公權(quán)的報復(fù)打擊，這從一個側(cè)面反映出網(wǎng)民話語權(quán)的“脆弱”與失守。因此，要讓網(wǎng)絡(luò)充分釋放民間監(jiān)督熱情，讓輿情充分助推官方反腐，其關(guān)鍵還在于構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿情的汲取機制，利用網(wǎng)絡(luò)互動平臺充分挖掘反腐民意，將網(wǎng)絡(luò)反腐納入規(guī)范化、制度化的軌道。

完善輿論和新聞媒體監(jiān)督制度。政府信息公開的宗旨在于滿足公民的知情權(quán)，新聞輿論的立足點也在于滿足公民的知情權(quán)與表達權(quán)，這種不謀而合性奠定了信息公開與新聞輿論之間的緊密關(guān)系。信息公開促進了新聞輿論自由的充分發(fā)展，反過來，新聞輿論的自由度越高，其信息公開的廣度與深度就越高。新聞媒介的監(jiān)督具有憲政意義上的正當(dāng)性，其趨向必然是走向平民化而非政治化、職業(yè)化而非權(quán)力化。因此，完善新聞媒介的監(jiān)督制度，強化公眾監(jiān)督的法律保障，在一定程度上要求信息公開機制更為靈活、更為有效，要求政策制定與執(zhí)行過程中有公眾參與，要求政策過程向社會和公眾公布，接受社會和公眾的監(jiān)督，要求政府認真對待公眾的監(jiān)督反饋意見，避免政務(wù)公開的表面化和形式化。

建立強有力的政策執(zhí)行與控制機制。談到腐敗問題，美國學(xué)者阿密泰說過一句十分經(jīng)典的話，“清除腐敗，不僅僅是挑出一個爛蘋果，而更應(yīng)該檢查放置蘋果的筐子。”有鑒于此，一個強有力、高效率的政策執(zhí)行與監(jiān)控機制，必須明確政策執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)行人員應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，界定政策制定主體的法律責(zé)任，提供政策執(zhí)行者的道德責(zé)任，對造成政策執(zhí)行失控的當(dāng)事人追究責(zé)任，對參與政策性腐敗的部門及主要責(zé)任人嚴肅處理，防止政策執(zhí)行失控愈演愈烈。因此必須明確社會行政人員的責(zé)任。此外，政策控制是政策運行不可缺少的環(huán)節(jié)和手段，是對整個政策執(zhí)行過程及諸要素進行監(jiān)控和糾偏，從而使政策達到預(yù)期目標(biāo)的過程。只有實行有效的政策監(jiān)控，才能防止政策執(zhí)行失控以及根據(jù)變化了的客觀情況調(diào)整、完善政策。在“限價房事件”中，政策性腐敗的根源并不全是地方政府及其公務(wù)員腐敗，很重要的一個原因是限價房的界限太模糊，監(jiān)督明顯不力。而且從某種角度來說，在政策執(zhí)行時又是“粗線條”的，使得腐敗分子“鉆空子”變得非常容易，于是導(dǎo)致了“限價房事件”這一政策性腐敗的發(fā)生。(作者單位:廣西欽州學(xué)院)

注釋

①司久貴:“行政自由裁量權(quán)若干問題探討”，《行政法學(xué)研究》，1998年第2期，第28頁。

②米切爾·黑堯:《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，北京:中國青年出版社，2004年，第158頁。

③邁克爾·豪利特，M·拉米什:《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，上海:三聯(lián)書店，2006年，第291～301頁。

④楊建順:“行政裁量的運作及其監(jiān)督”，《法學(xué)研究》，2004年第1期，第3～17頁。

⑤阿克頓:《自由史論》，胡傳勝等譯，南京:譯林出版社，2001年，第94頁。

⑥阿克頓:《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，北京:商務(wù)印書館，2001年，第1頁。