居民參與社區治理問題探析

【摘要】立足北京建設“世界城市”的背景，梳理“世界城市”中居民參與社區治理的特點，發現了目前存在的諸如參與主體結構失衡、政治參與水平不高等問題，提出了增強居民社區意識、優化治理內容結構、促進社區民主自治、壯大社區治理組織、健全社區治理制度等相應的完善對策。

【關鍵詞】“世界城市” 社區治理 居民參與

“世界城市”是一個復雜的動態概念，是指在政治、經濟、文化和社會方面具有世界影響力，聚集世界資金、技術、人才等資源的最高端發展的國際化城市。建設“世界城市”目標的提出，對于北京城市的現代化和國際化發展具有重大意義。

“世界城市”中居民參與社區治理的特點

目前，國際公認的“世界城市”主要是美國紐約、英國倫敦和日本東京。“世界城市”不同于一般城市，其社區治理具有自己的特點。美國紐約和英國倫敦主要采取社區自治模式，日本東京主要采取混合治理模式。認真分析“世界城市”居民參與社區治理的特點，能為北京建設“世界城市”提供經驗借鑒。通過梳理發現，“世界城市”居民參與社區治理主要有以下特點:

參與方式組織化。在“世界城市”的社區中，參與社區治理的組織性質多樣、體系完備、關系協調，從而使居民能夠通過這些組織來高效、有序地參與社區治理。在倫敦，非營利組織已經成為居民參與社區治理的主要力量，發達的志愿者組織和豐富的志愿活動，為居民經常性參與社區事務提供了良好的平臺。

治理手段法治化。完善、細致、統一的法律法規是“世界城市”中居民參與治理的依據。在紐約，《城市憲章》規定了各治理主體在社區治理中的職責、地位和作用，為整合社區居民的意見，動員和組織居民參與社區管理提供了保障。同時，以法律為基礎，利益協調、社會保障、社區輿論等多種手段在治理過程中的綜合運用，也是協調社區矛盾和糾紛的重要方法。

社區管理自治化。“世界城市”中，政府對社區管理越來越趨向于間接化。政府的主要職能是為社區治理提供資金、協調和監督，為居民參與提供良好的制度和經濟保障。在東京，雖然采用混合型的社區治理模式，但住區協議會和町內會作為居民直接參與的自治組織，與行政組織——地域中心相互配合，齊驅并進，在共同為民服務和保障社區穩定發展中發揮了越來越大的作用。

居民參與常態化。在“世界城市”異質化程度高、生活需求多元化的社區中，居民越來越傾向于表達自己的利益訴求，參與社區事務，以維護和增進個體的利益。在紐約，非營利組織的董事會經常性地組織社區聽證會，為居民商議社區具體事務提供討論、管理、自治的服務和交流平臺。

治理關系網絡化。“世界城市”的社區內，各種組織資源互補、信息互通，形成了具有一定靈活性的網絡。而伴隨著居民之間互信和互利人際關系的建立，現代化通信設施和技術的完備，社區治理趨向于形成扁平化的網絡結構。

北京居民參與社區治理的有利條件

北京的社區發展具有較好的基礎，治理水平處于全國的前列。目前，致力于建設“世界城市”，在居民參與社區治理方面，北京已經具備了一些有利條件。

黨委政府高度重視。北京市各級政府高度重視社區治理，在財政預算和城市規劃中都將社區建設作為重要內容。至今，北京市政府已經出臺了《關于建設和諧社區和和諧村鎮的若干意見》、《北京市和諧社區建設示范單位指導標準》、《北京市社區管理辦法(試行)》、《北京市社區工作者管理辦法(試行)》、《北京市加強社會建設實施綱要》等一系列政策法規，加強社區建設和治理。

基礎設施比較完善。截至2006年，北京全市18個區(縣)全部建成3000平方米以上的區級社區服務中心，162個街道建成1000平方米以上的街道社區服務中心，2300個社區建成100平方米的社區服務站。北京還開發了社區管理信息系統和社區服務信息系統，創建了96156個社區服務信息平臺，形成了市、區、街、居四級社區網絡系統，社區信息化建設基本完成。

市民社會初步發育。北京2008年人均GDP突破9000美元，市民逐漸形成獨立的經濟和政治人格。同時，新生的社會組織不斷出現，到2007年底，全市共登記社會組織6176個，社區民間組織9337個，社會力量逐漸壯大。近些年，隨著公共治理理念的普及和發展，居民在參與社區治理方面的熱情不斷高漲，共建共享的市民精神不斷培育，參與治理的能力日益提高。

參與渠道比較多樣。具體包括:通過選舉自治組織參與社區治理，這是北京居民參與的主要渠道;通過黨組織介入社區治理，居民中的黨員借助黨組織資源，促進社區內黨員參與治理，進而帶動群眾的廣泛參與;個人參與社區治理，在通信和網絡發達的社區中，居民個人以書信、電話、網絡的方式了解社區政務信息，實現了個體獨立參與治理;通過社區中介組織參與社區管理，主要包括志愿者組織、業主委員會和其它社會團體等。

北京居民參與社區治理存在的問題

雖然，北京居民參與社區治理具有一些優勢條件，但針對建設“世界城市”的需要，完善公共管理的要求，北京居民在參與社區治理中仍然存有不足，主要包括如下幾個方面:

參與主體結構失衡。北京居民參與社區治理中，男性群體參與比例偏低，外來流動人口參與比例偏低，外籍居民的參與比例偏低，高素質人才參與比例偏低。男性群體的低參與將使社區工作受限于“婦女事業”的尷尬局面;外來流動人口的低參與將降低城市的融合度;外籍居民的低參與將不利于城市的國際交流;高素質人才低參與將使社區治理缺乏創造力。

政治參與水平不高。政治參與是社區治理中最核心的內容。雖然居民參與治理內容多樣，但在實踐中，絕大多數居民真正參與社區事務的治理還十分有限。目前，社區居民一般還是通過居民委員會來參與社區治理。但在這種組織形式中，普通居民很少有機會真正參與涉及居民利益的決策過程。

行政干預色彩依然存在。目前，北京社區治理基本遵循著“兩級政府、三級管理”的格局，屬于政府導向型的模式。導致了居民自治組織權威虛化，資源整合能力不足，居民參與效能感不夠的局面。政府過多地干預社區治理，不利于社區自治組織的獨立性發揮，不利于社區中介組織的成長，不利于居民智慧和創造力的展現，不利于居民自治能力和民主理念的培養。

參與制度化水平較低。居民參與治理的制度化水平較低主要表現在兩個方面:一是居民參與社區治理的相關制度不夠完善，更多依靠行政性的政策，而現有的法律法規尚未系統化、細致化、操作化。二是居民在參與過程中遵循制度行動的程度較低，通過制度外的方式、非理性的舉動，以實現自己訴求的現象時常出現。社區治理的低制度化，不利于居民合法有效地參與治理事務，不符合依法治國的理念，不利于我國與國際化、法制化的“世界城市”接軌。

完善北京居民參與社區治理的對策思考

提高居民參與社區治理水平已經成為北京建設“世界城市”，完善社區治理的當務之急。筆者認為北京應借鑒國際“世界城市”治理的先進經驗，結合自身條件和實際情況，采取以下對策:

增強居民社區意識。社區意識是居民參與社區治理的心理基礎和精神動力。社區要拓展新思路、新辦法，廣泛籌集社區建設資金，開發豐富的公共資源，推動公共利益的進一步形成，以增強居民對社區治理的興趣。要加大學習型社區建設力度，打造既有北京特色、又能融合中西和地域差異的社區文化，提高社區的親和力、凝聚力和向心力，促使居民對社區形成認同感和歸屬感，實現從生存型向發展型轉變。

優化治理內容結構。優化結構就是要豐富居民參與治理的內容，形成以政治參與為核心，多種參與全方位發展的結構。要提高社區居民政治參與的意識，保障居民政治參與的真實性和有效性。要擴展經濟參與的內容，高度重視文化參與的方式，努力推動社會參與。

促進社區民主自治。社區自治是居民參與社區治理的主要方向。黨組織要加強指導，保證社區發展的社會主義方向。政府要順應時代發展的潮流，加大行政改革力度，與時俱進地向科學、民主、法制、高效、公開、回應性的善治政府轉變。在不同的社區之間，要加強協調和溝通，兼顧各方利益，分享治理經驗。

壯大社區治理組織。組織化參與是居民進行社區治理的最有效手段，社區組織是居民參與社區治理的重要載體。要積極發展基層黨組織，發揮黨員的先鋒模范作用，進而帶動基層民主的發展。對于社會團體，要大力開發其為社區利益服務的潛力，促使市民的利益整合和表達，推進社區社團的政治參與，使其成為經濟上自由、政治上自主的社會力量。在外來流動人口較多的社區，要充分發展和完善業主委員會組織，為外來流動人口參與社區治理創造更多的機會。

健全社區治理制度。黨和政府都要高度重視社區治理的制度建設，其中要特別突出居民在法律上、政治上的參與社區治理的地位。要增強民主決策、民主管理、民主監督等方面的發展力度，根據“世界城市”發展的需要，進一步創新管理體制和機制。要注重治理實踐的積累，促使居民參與社區治理向制度化、規范化和程序化發展。(作者單位:首都師范大學政法學院)