地方政府形象的構建困境及重塑

【摘要】地方政府形象是公眾對地方政府的總體表現與執政效果的評價。轉型期地方政府形象重塑的提出，凸顯了當前我國地方政府所遭遇的合法性危機。要按照科學發展觀的要求，進一步深化行政體制改革，建立合理的績效管理機制，加強公務員形象建設，建立良好的民眾溝通機制，努力提升地方政府形象。

【關鍵詞】地方政府形象 扭曲 重塑

“距離悖論”的尷尬及我國地方政府形象現狀

弗雷德里克森指出美國公民普遍有這樣一種感覺，即感到政府是無效的、腐敗的，政府雇員是不稱職的、不誠實的。民意檢測表明，超過2/3美國公民認為，聯邦政府“制造的問題比解決的問題還多”。①這說明公眾對政府態度存在悖論，即距離悖論:人們相信或者是崇敬離他們近的官員，而認為離他們最遠的官員則是懶惰、不稱職和不誠實的。

筆者就陜西西安、寶雞、楊凌、咸陽等地進行了一項調查，調查一共發放問卷2000份，回收1940份，排除無效問卷以及其他一些廢卷，總共使用的總樣本為1730份。調查的主要對象包括:黨政機關干部、事業單位人員、國有及國有控股企業人員、民營企業人員、私營企業經理或個體戶、外資獨資或合資企業人員、自由職業者、教師、學生、務農農民、進城務工農民及其他人員。這次調查顯示，有74.3%的人表示對中央政府工作滿意，而地方政府層級滿意率都比較低，并且呈現一種自上而下逐級降低的趨勢。這說明，弗雷德里克森的距離悖論在中國遭遇尷尬。不可否認，中國和美國的具體國情以及政治體制均不相同。但這項調查揭示了我國地方政府在民眾心中形象的糟糕。

政府形象包括兩個方面:一方面是政府組織系統作為有內在結構功能與行為活動的體系在運行中所產生出來的客觀的總體效應;另一方面是政府所服務的社會公眾在對政府組織系統的客觀總體效應進行評價時所產生出來的綜合印象。②總之，地方政府形象是公眾對地方政府的總體表現與執政效果的評價，即公眾對地方政府的主觀感覺。地方政府形象的問題意味著地方政府合法性遭遇危機。

經濟學框架下地方政府形象扭曲的透析

公眾對地方政府的認可度在下降，究其深層原因，主要是由于具有人格主體的地方政府與公眾之間的利益博弈。盧梭指出，政府人員身上具有三種特征，即個人意志、團體意志和國家意志。③這樣，“政府中的每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，然后才是公民，這種級差與社會秩序所要求的級差直接相反。” ④這就意味著地方政府首先是滿足地方政府組成人員的利益，最后才考慮公眾利益，這事實上是一種“經濟人”追逐個人利益最大化的行為，正是這種行為直接導致了地方政府的形象滑向困境。

我國地方政府這種“經濟人”行為的形成有其內在原因。首先， 以經濟建設為中心的戰略決策，使地方政府在追逐經濟發展的同時也在追逐個人利益最大化。其次，中央不斷給地方分權，進一步推進地方政府“經濟人”行為的演化。因為中央為了加強地方政府的積極性，在總體收入增加的前提下，允許地方政府在地方經濟增量份額中分享更多的比例。⑤這更加促使地方政府不斷發展經濟，進而把“經濟建設為中心”等同于簡單的經濟總量或增長速度快的經濟發展模式。在“效率優先、兼顧公平”的理念之下，地方政府為了發展經濟往往忽視“公平”理念，貧富差距的擴大、公眾“相對剝奪感”的加強等都是過分強調經濟發展的結果，使公眾對地方政府的不信任感加強。最后，“以經濟建設為中心”和“效率優先”決定了地方政府的考核機制是唯經濟發展論，也就決定了其指標的量化是經濟發展速度、財政增長速度等。這種考核指標最終落實到地方政府官員身上。地方政府官員為了政治前途、經濟利益，不斷強調經濟的發展，但這種經濟的發展簡單粗暴，使得地方的發展出現簡單的重復建設，阻礙經濟的長遠發展。

重塑我國地方政府形象的路徑

社會轉型包含了利益觀念和機制結構等內容。改革開放以來，我國地方政府沿襲了“經濟建設為中心”的戰略決策，演化“經濟人”行為，凸顯出地方政府利益觀念變化。這種變化從純粹的個體而言，無可厚非。但是政府不是個體，不能簡單代表個體，必須考慮民眾的利益。針對地方政府的“經濟人”行為，必須改變政府執政理念，進一步完善地方政府形象。當前，黨中央提出要深入貫徹落實科學發展觀，有利于改善地方政府行為。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。可見，科學發展，不僅僅是要求發展，而且要注重方法、人本和可持續。因此，要按照科學發展觀的要求，進一步深化行政體制改革，提升政府形象。

第一，落實科學發展觀，轉變地方政府理念。隨著經濟全球化發展，現代國家政府職能大幅擴張，公共服務壓力日漸增大，導致政府不堪重負，需要尋求新的力量來支持政府建設。同時，隨著地方民眾參與公共事務意愿的增強，地方政府也被迫改變以往的封閉形象，結合市場和民間社群的力量來提供公共服務。地方政府要順應時代的變化，必須改變自己的治理理念，實現由地方管理向地方治理轉變，由管理者向服務者轉變，必須堅持科學發展觀，真正樹立為人民服務的理念。具體而言，就是要求政府的價值理念必須合理。在公共行政發展過程中，其價值追求也是在不斷改進的。在當前情況下，地方政府政治治理的價值取向是要堅持科學發展觀和構建和諧社會的基本價值規范，真正落實“以人為本”的核心理念。

第二，建立合理的績效管理機制。合理的績效管理機制有利于規范政府行為，促進政府職能轉變，提高政府效益，提升政府的合法性，重塑政府形象。我國部分地方政府近些年為了追求經濟績效，大搞形象工程和發展地方經濟，追求單一的績效考核指標，使得地方政府在職能的履行中出現偏差，只關注經濟，而不注重社會公平。合理的地方政府績效管理機制必須遵循以下幾個方面要求:首先，必須建立一個多元主體的評估主體，建立合理的渠道讓公眾積極參與對地方政府的考核。其次，合理的績效考核指標體系的構建。績效考核指標體系的構建也是非常困難的，傳統公共行政學理念下，行政管理主要是追求經濟和效率，而在治理理念下，地方政府不能僅僅是追求經濟和效率，同時還要把社會公平作為一個重要的指標考核地方政府。最后，建立合理的反饋機制，對績效評估的結果要進行合理積極的分析，對分析的結果進行反思，尋找地方政府工作中的問題，并給予積極改正。

第三，建立公正、透明、高效、廉潔、誠信、法治的政府。一個負責任的政府必須信奉以下基本價值:政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足;政府必須積極履行其社會義務和職責;必須承擔道義上的、政治上的、法律上的責任;政府必須接受來自內部和外部的控制以保證責任的實現。⑥這些基本價值的堅持和履行會對提升政府的形象起到促進作用。透明政府就是“金魚缸效應”，公眾對政府的觀察和監督都非常清晰，不再對政府的任何行為進行胡亂懷疑。建立透明的基層政府有利于與民眾的溝通，形成良好的溝通機制。高效政府要求地方政府提高辦事效率，能夠及時回應民眾所需和及時解決民眾所遇到的困難。廉潔政府要求地方政府做好自身建設，防止腐敗和貪污。只有有效杜絕腐敗，才能有效樹立地方政府為民服務的形象。法治政府要求地方政府在憲法和法律許可的范圍制定合理的法規和規章，有效治理地方事務。對于基層政府來說，更要注重執法。基層政府執法的態度以及好壞直接影響政府的形象，一個法治政府要求有好的規章和好的執行。

第四，加強公務員形象建設。公務員的形象是地方政府形象的靈魂，只有提高公務員的形象才能提升地方政府的形象。調查資料顯示，民眾對一些部門的公務員的滿意率是非常低的。要提升公務員的形象建設，首先要加強對公務員的培訓。培訓是基礎和根本，對公務員的培訓，是加強地方政府的執政能力建設、提高地方政府形象的必要途徑。其次要落實規范行為，公務人員必須依法辦事，執法必嚴。只有規范公務員的行為建設，才能有效提升地方政府的形象。最后要提高公務員的廉政形象建設。腐敗和貪污問題嚴重影響了中國政府的形象，對政權建設有極大的危害性。加強公務員的廉政建設，有利于塑造廉潔政府的形象，有利于培育良好的地方政府形象。

第五，建立良好的溝通機制。地方政府與民眾之間的溝通是非常必要地，有利于政策的執行與制定，有利于政府了解民眾的需求，能使地方政府對民眾的需求及時回應。首先要加強電子政務建設，使民眾能及時了解信息，同時也提高了政府的辦事效率。其次要完善信訪制度，使信訪部門功能真正得以發揮。最后地方政府應該多方面聽取民間的意見，多與民眾進行溝通和交流。(作者單位:西安工業大學)

注釋

①[美]弗雷德里克森:《公共行政的精神》，北京:中國人民大學出版社，2003年，第162頁。

②⑥胡寧生:《中國政府形象戰略》，北京:中共中央黨校出版社，1998年，第148、127～129頁。

③唐興霖:《公共行政學:歷史與思想》，廣州:中山大學出版社，2000年，第107頁。

④[法]盧梭:《社會契約論》，北京:商務印書館，1980年，第83頁。

⑤鄭永蘭，張勁松:“和諧社會視角下地方政府行為轉型機制研究”，《人大復印資料(公共行政)》，2008年第11期。