商品房預售市場中的政府規制研究

【摘要】商品房預售市場的主要問題包括非法預售普遍、侵害消費者權益嚴重、單邊風險分擔缺乏規制等。建議政府“在疏導中規制”，建立自行申報非法預售所得款制度，借鑒外國法專戶監管預售款，借鑒MIGA機制建立預售風險擔?；?，制定套內建筑面積計價規章，控制房價非理性上漲。

【關鍵詞】規制 非法預售 商品房預售 MIGA機制

房地產預售市場具有高風險性、民生性和公共信心維系性等特征。針對房地產預售的一系列問題，筆者所在的課題組于2008～2009年對河北省商品房預售市場展開了全面調研。調查結果顯示，房地產非法預售現象嚴重，風險擔保機制和彌補性規章制度缺位。面對期房市場現狀，課題組認為，政府角色既不是壅堵者也不是放任者，而應成為疏導者。政府采取“在疏導中規制”的策略，能有效解決數年禁而不止的房地產預售市場不規范造成的矛盾激化問題。

河北省商品房預售市場問題調查及分析

非法預售禁而不止。課題組對河北省部分期房市場開展了為期一年半的調查，發現不規范情況十分嚴重，非法預售屢禁不止。而且主管部門所公布的期房交易信息，多數晚于真實交易3～6個月。課題組分析，非法預售現象之所以具有如此普遍性，一是法律自身的原因，開發商的責任承擔較輕;二是獲得遠期利益的動機驅動，使非法遠期交易市場難以消除。按照《城市房地產管理法》第六十七條和《城市房地產開發經營管理條例》第三十九條的規定，沒收違法所得，僅指違法行為人從事預售商品房活動獲得的利益，而罰款的數額僅限定為已收取預付款的1%以下。由此，開發商在權衡利益后，往往認為寧可被罰1%，也遠比兌現當初的價格承諾獲利豐厚，于是誘發了道德風險。而買受人又懼怕開盤后的房價飆升，這使得開發商掌握著房地產市場價格的絕對話語權。既然非法預售數年屢禁不止，不如進行疏導，允許非法遠期實際交易浮出水面，并加以指導和規制，以避免政府部門成為聾子的耳朵、盲人的眼睛，摸不進湍流深處而形成放任的“真空地帶”。

房地產期房交易不規范，嚴重侵害消費者權益。從交易初始的廣告欺詐，到最后的權屬辦理拖延等環節，都存在開發商侵犯買受人權益的現象，有些情形涉面廣、風險大，應引起高度關注，以及時規制彌補。

第一，公攤面積陷阱糾紛較多。公攤面積欺詐較多主要表現在:一是增加公共建筑的內容，將原本沒有或不該列入的建筑列入公攤范圍;二是在不增加公共建筑數量的前提下，將測量面積人為加大;三是調高公攤系數，在不改變實測公攤面積的前提下，增加每戶的公攤面積。最高院雖出臺《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，但只規定了面積誤差的處理原則，而對業主是否有權選擇測量單位，測量失誤的責任是否由開發商承擔連帶，面積測量報告是否應當附圖等具體問題，該解釋沒有說清。只有建設部的行政規章和地方政府的部門文件做出了原則性規定。

第二，單邊風險分擔制度嚴重不規范。課題組調查發現，有的開發商將購房人的大額首付款(最低達購房款的30%)，直接存入某個人賬戶，且不開具發票，以收據替代，長達一年以上，實際上將風險完全轉嫁給消費者。課題組認為政府應加強規制監管，建立完備的風險分擔機制，保障住房預售制度下的金融安全。因為這不僅涉及房地產預售市場秩序，還涉及金融、納稅、價格領域的規范。風險應該由多個利益主體依風險與收益對等的原則共同分擔，包括開發商、房地產投資者、建筑商、銀行及購房者。

政府“在疏導中規制”的對策分析

“規制是政府行政機構針對市場失靈的諸方面，以社會福利最大化為目標，制定并實施的干預微觀經濟主體行為的一般規則或特殊行為?！雹僖幹频漠a生是與市場失靈相聯系的，面對金融危機下河北房地產期房市場現狀，政府規制作用愈發重要。課題組認為，我們應大膽突破固有思維，借鑒大禹治水的“在疏導中規制”的思路，允許非法遠期實際交易浮出水面，進而加以指導和規制，避免政府的監管流于形式。

建立自行申報非法預售所得款制度，使非法預售浮出水面。接受遠期非法交易市場的客觀存在，疏導通路再行規制。2009年12月中旬，唐山市房管局提出修改《唐山市房地產交易管理條例》和制定唐山市《商品房建設銷售監督管理辦法》的建議，并提出凡不在規定期限內自行申報違法收取預售款實際數額的，查封企業賬號及主要股東個人存款，由稅務、審計、工商等部門對其收入進行審計、核查。同時，限制涉嫌非法預售商品房的企業開發經營行為，對不如實申報相關情況的，市政府相關部門不予繼續辦理或受理相關審批手續。課題組認為，唐山房管局突破非法預售真空地帶，提出自行申報違法收取預售款并加以監管的措施，將是政府角色由壅堵者轉為疏導者的一個重要轉變。

明確商品房非法預售款(包括合法預售款)監管辦法，進行專戶監管。課題組認為，即使在合法預售階段，商品房預售款的監管也呈缺失狀態。所以，從非法預售到合法銷售，政府應借鑒國際經驗，將預售款(包括非法預售款)進行專戶監管。香港經驗的專戶監管理念是:預售款的主要目的在于確保其購買物業的順利建設，以及其后產權的順利轉移，預售款的使用必須符合項目建設的需要。另外，根據美國法律，開發商可以要求有購房意愿的人繳納一定數額的訂金，但這部分訂金并不直接交給開發商，而是由第三方來保管。第三方包括具有合法執照的律師事務所、房地產經紀公司、保險公司、能夠提供擔保服務的政府有關部門等等。這些經驗都值得我們借鑒。政府應盡快建立預收款專戶監管制度。這不僅有助于規范房地產預售市場秩序，還決定著公眾的信心和房地產市場的持續健康發展。

借鑒《多邊投資擔保機構公約》，建立房屋預售制度風險擔保機制。鑒于商品房預售單邊風險承擔的危害，必須建立救助機制，其核心在于建立風險擔保基金?？梢越梃b《多邊投資擔保機構公約》②，強化政府等監管機關的責任，建立房屋預售制度的風險擔保機制。MIGA(多邊投資擔保機構)機制不同于任何國家官辦擔保機制的突出特點，在于它對吸收外資的每一個發展中國家會員國，同時賦以“雙重身份”，它既是外資所在的東道國，同時又是MIGA的股東，從而部分地承擔了外資風險承保人的責任。借鑒這一經驗，可由政府或政府委托相關部門成立中介咨詢企業監督指導機構，建立房屋預售制度的風險擔?；稹＝梃bMIGA中的“雙重身份”，要求參加房屋預售制度的房地產開發商，按營業額繳付一定的保險額。一旦出現風險，開發商既是被該機構追償的人，又是該機構的股東，需承擔部分風險承保人的責任。通過這樣的機制，不僅可以構建雙邊或多邊風險擔保，還將有效地約束房地產開發商，減少違約。

制定套內建筑面積計價規章，采用鼓勵政策疏導開發商合法交易，減少糾紛。如前所述，我國商品房預售制度的設計缺少對消費者權益的保護，關于公攤面積計算，法律自身存在缺陷。當現行制度不夠完善時，必須及時對制度加以補充和完善，以促進和保證房地產業的健康發展。福建、重慶、北京等省和直轄市已于10年前相繼推出套內建筑面積計價銷售的相關辦法，但河北省還沒有采取任何措施，這使期房消費者權益在此環節的保護呈缺失狀態，實踐中產生的糾紛較多。套內建筑面積計價雖然不能左右價格，但能使面積更加明確，利于操作，避免糾紛，利于穩定。同時，政府主管部門應出臺相應獎懲政策，與糾紛數量掛鉤，引導開發商合法交易，減少欺詐，促使其誠信交易。

關注民生，采用“疏導中規制”策略控制房價的非理性上漲。2009年12月17日，財政部、國土部等五部委出臺《進一步加強土地出讓收支管理的通知》，明確了開發商如果拖欠土地出讓金價款，不得參與新的土地出讓交易。這是政策打出的“第一拳”，打向開發商囤地、炒地，遏制部分城市房價過快上漲。據課題組調查，隨著河北省期房市場交易的活躍，河北省房價也在不斷攀升。例如:石家莊市2009年1月至10月份，新建商品住房月均價從3606元/平方米不斷攀升至4600元/平方米;唐山市新建商品房成交均價達6956元/平方米，為全省之最，高檔項目均價為7513元/平方米。

由于開發商已度過資金困難期，而房地產市場的壟斷結構又導致房地產開發商不愿提供低成本、低價格、數量更多的房地產產品，從而給房地產市場帶來效率的損失，直接影響擴大內需政策的實現以及市場的穩定發展。因此，遏制非理性房價，除了需要采取各種限制性政策外，還需要引導民間資本重新回歸實體經濟，進行產業投資。政府進行疏導性政策研究，將有助于緩解房地產投資過熱的態勢，使房價和房市理性健康地發展。同時，政府在疏導中規制，可以考慮實行項目、成本及價格信息披露制度，進一步研究期房銷售過程中明碼標價的方式和內容，規范房地產經營者的價格行為。

總之，房地產既屬于經濟學范疇，也屬于法學范疇，更是涉及民生的大問題。一個健康的房地產期房市場才能實現持續穩定的發展，一個健康的房地產市場與政府的疏導監管密不可分。(作者分別為河北理工大學副教授、教授;本文系河北省社會科學基金2009年度項目，批準號:HB09BFX007)

注釋

①馬昕，李泓澤等:《管制經濟學》，北京:高等教育出版社，2004年，第7頁。

②陳安:《國際經濟法學》，北京:北京大學出版社，2004年，第371～377頁。