對建立官員財產申報制度的思考

作者簡介:陳蔚(1970- )，女，江蘇揚中人，江蘇省行政學院副教授，主要研究方向為中國政府與中國政治。

摘 要:在中國建立財產申報制度是由其誕生200多年的實踐效果、中國22年的申報探索、反腐敗的戰略要求、公眾的強烈期盼決定的。該制度長期以來之所以在中國進展艱難，除了傳統官本位文化和官員的觀念、相關法律的缺乏外，沒有從財產申報的完整鏈條來科學設計也是重要原因。因此當前應該從申報—公示—監督—問責四個環節科學設計我國的財產申報制度，并在全國統一執行。

關鍵詞:財產申報;申報制度;思想

中圖分類號:D523.4 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)01-0080-03

我國的財產申報制度難產的原因分析

(一)傳統的官本位文化與官員的觀念存在問題

盡管人民群眾是國家的主人，但現實的制度安排和操作中顯示的“公仆”意志往往凌駕于民眾意志之上。當今社會官本位依然根深蒂固。“新世紀中國懲治和預防腐敗對策研究”課題組的調查顯示，93%的調查對象認為實行財產申報制度的阻力主要來自領導階層。正如有學者指出的財產申報制度的難產主要因為觸及領導層的利益而導致其積極性不高。

以隱私權保護為由拒絕申報并反對該制度的建立也是一個重要原因。其實，公職人員與普通公民一樣當然應該享有隱私權，但是由于公職人員身份的特殊性，其隱私權的行使與保護要受到一定的限制，特別是與其任職、廉潔密切相關的應該申報的內容不應該被認為是隱私，而應當依法公之于眾，這是對公眾知情權有效行使的尊重，也是避免公務員以權謀私、濫用職權侵犯公眾權利的保護。也就是說，公共職位透明度義務要求，任何人出任公職，首先必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權利，不僅要承擔政府公職人員所必須履行的法定義務，而且要履行道德義務。這在學理上被稱為“公職人員個性的法定自我喪失”，且監督的力度與對象的公共性成正比，官位越高公共性越大，其隱私權的限制自然更多。從公職人員個體角度看，應該理性看待財產申報，看到其正面的作用，即規范的財產申報制度其實是為權力之路修建一條保護自己的柵欄，讓自己能安全地走下去，尤其是在中國目前的監督制度不夠完善的前提下。如果我們有財產申報制度，誰能規定周久耕不可以用自己的錢抽天價煙戴天價表呢?

(二)既缺乏相應的法律規范，也受“立法條件欠備論”的干擾

盡管1994年八屆全國人大常委會就將《財產申報法》正式列入立法規劃，但至今仍沒有根本進展。我國現行的關于財產申報的兩個規定，在性質上都屬于政策性文件而非規范性法律文件，這不僅影響了公眾對該制度的知曉程度和監督程度，也缺乏相應的法律權威性。2005年通過的《中華人民共和國公務員法》竟沒有對財產申報作出規定，這不得不說是一大缺憾。2008年的《政府信息公開條例》也沒有任何關于官員財產公開的相應條款。

近幾年每年都有人大代表提交相關提案，但答復總是“條件尚不具備”“積極準備中”。有官員指出，實行財產申報制度需要完備的現代信用實名聯網制度，而申報制度側重官員個人申報，所依靠的是官員個人自律，腐敗者依然會隱瞞財產，監督落空。2009年兩會期間，中紀委副書記、監察部長和國家預防腐敗局局長馬就說申報制度的實現受到金融實名制、現金流通、財產登記、財產審核難度大等基礎條件不具備的限制。這顯然低估了群眾的監督力量，也并不是實事求是的說法。

(三)沒有從權力的完整鏈條來科學設計財產申報制度

首先從申報環節看:一是財產申報主體范圍過窄且與相關主要法律相矛盾。財產申報的主體理論上應該是所有國家公務人員，而現有規定所指的申報主體只包括黨政機關、審判機關、檢察機關、社會團體、事業單位縣(處)級以上領導干部，以及國有大、中型企業的負責人，而不包括軍事機關的領導干部、縣(處)級以下領導干部。這一規定與我國刑法第93條關于國家工作人員的規定不協調，與刑法第395條規定的巨額財產來源不明罪的主體范圍也不一致;《物權法》中也缺乏對這一問題的考慮，導致了法律體系內部的矛盾與沖突，為問責設置了障礙。二是對需要申報的“財產”界定不明確，范圍不周延。主要是對“收入”與“財產”的界定不明確，二者的關系也不明確，無法解釋為什么有些官員的收入沒有實質性增加而財產卻迅速增加。收入可以分為“工資性收入”和“財產性收入”，與財產申報制度所設計的“財產”到底怎么去區分?現有規定列舉的需申報的收入也主要是官員公開的合法經濟收入情況，無法反映其真實的財產增量，更無法監控官員的灰色和黑色收入情況，與設立財產申報制度的初衷相去甚遠。而美國財產申報的內容逐漸擴大到幾乎與公職相關的所有方面。三是財產申報的時段設計不科學。現有規定所設計的只是一年申報兩次、半年申報一次的日常申報制度，而沒有規定初任申報和離職申報，無法通過公布其任職前后的收入和財產的變化來判斷公職人員的廉潔情況，無法達到該制度設計的將申報主體的財產狀況自始至終置于監督之下的初衷。四是缺乏規范的財產申報的受理機構，現行的受理機構缺乏監管權威。現有規定一般授權申報人所屬各單位組織部門、人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，并按照干部管理權限將申報材料送相應的上級組織、人事部門備案。這樣，一方面導致對本單位主要領導無法有效監督(下級監督上級);另一方面，組織人事部門一般只對干部的工資性收入進行登記，對工資以外的其他收入和財產，不僅由于缺乏相應的職權和手段，監督難以落實，明顯缺乏權威，難以真正承擔起財產申報登記的稽核職能，而且即便分管領導和組織人事部門很重視，有限的幾人或幾十人怎么去知道數以百計的處級人員的實際收入，又怎么去核實申報是否屬實呢?而現實中負有監督檢查職能的黨的紀檢部門和行政監察部門并不受理申報，只對執行情況進行監督檢查，極大地降低了財產申報制度應有的作用。

其次從公示環節看，一是在于公示的財產范圍比較小。主要是官員的工資性收入(阿勒泰)、官員及親屬的房產、車、出國及辦企業等情況(慈溪)，而不涉及銀行的存款、投資、債券等資產、收受的禮品等動產;沒有將官員親屬的財產及收入進行公示。二是公示的方式存在問題，往往與公示范圍混同。目前一般是采取單位內部公示、板報公示、地方廉政網公示、黨內部門公示等。但很多時候對主要官員及其家屬是內部相關部門掌握情況，外界無法知曉而影響公示的效果。

第三從監督環節看，監督在這里其實不只是一個單獨環節而是貫穿這個財產申報制度整體的一個原則。前述對申報主體、范圍、時段與受理機構等方面問題的分析其實也是監督環節存在的問題。公示本身就是一種有力的社會監督，公示環節的缺失顯示的是社會監督的缺失。單從監督環節看，由于財產申報的主體主要是領導干部，問題在于:一是體制上的自體監督，導致體制內對不申報或者申報不實難以監督;二是缺乏群眾參與監督(最主要)途徑和保護程序的安排;三是媒體監督難以獲取真實數據，且缺乏有效的制裁手段。

第四問責環節缺失，對違規拒報或不如實申報的責任過輕。西方國家規定了強有力的監督、懲罰手段，除對違反者規定了相應的紀律、行政處分外，還規定了嚴厲的刑罰制裁措施不同，我國現有政策只規定了對申報人不申報或不如實申報收入的由所在黨組織、行政部門或者紀檢監察機關責令其申報、改正，并視情節輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分，沒有看到對拒不申報或申報不實者的懲處條款，就談不上區別不同情況規定細致的懲處措施了。一個沒有懲處機制的制度很難說會起到什么實際作用。

科學設計中國的財產申報制度

權力監督只有在一個封閉的權力電路中才是有效的。當前應該考慮從“申報——公示——監督——問責”這不可或缺的四個環節出發，對財產申報制度進行科學設計。

(一)在財產申報環節，必須在立法中明確規定各級公職人員申報收入與財產的范圍、類別、計算方法，規定相應的近親屬申報的范圍。

第一，分階段、分步驟地逐漸擴大財產申報的主體范圍。考慮到我國的現實國情，如果財產申報的主體和國家公職人員的范圍完全吻合，財產申報的人員牽涉面太廣，反而不利于后面環節的展開。因此現階段建議將申報主體界定在擔任各級實際領導職務的處級及以上的領導干部范圍內。在此基礎上各地再適當調整。申報人不僅要申報本人的財產，還應申報其近親屬(父母、岳父母、配偶、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產，有利于防止一些官員通過轉移財產逃脫監管。第二，明確需申報的財產范圍。在財產來源收入日益多元化和多樣化的情況下，申報者所申報的財產，必須能全面、準確地反映申報主體的財產狀況，而不僅僅限于收入。需申報的財產不僅包括工資所得、勞務所得、經營所得，而且包括因繼承、受贈、偶然所得及證券、股票等風險投資所得;不僅包括貨幣收入(陽光的工資)而且包括非貨幣的消費卡、禮品、實物、福利、待遇、臨時性補貼、接受的各項與公務有關的服務(民眾普遍關心的所謂灰色收入);不僅包括汽車、金銀首飾、古董、字畫、豪華家具、大件電器等動產，而且包括房產等不動產;不僅包括債權，而且包括債務。第三，規范日常申報的程序，增加初任申報、離職申報，還應增加退職后申報，防止出現所謂的“腐敗期權化”現象，使公務員的財產狀況始終處于有效的監督之下。第四，設立財產申報的專門受理機構。將已成立的國家預防腐敗局作為中央的受理機構;各級地方，在與該局相應的各級機構尚未成立的情況下，可由監察部門的相關內設機構受理。與此同時，受理機構還要對申報財產的真實性進行審查，并公開申報資料，接受大眾的監督。

(二)在公示環節，要不斷擴大申報資料公開的范圍，規范公示的方式。

考慮到我國的實際情況，可遵循有限制地公開到逐漸全部公開的思路，在當前，第一，當主管機關(如紀檢部門的)認為確有必要公開、公眾強烈要求公開或申報人自愿公開時，應當向社會公開，對此，公民基于正當目的，經主管機關批準，也可以在登記身份和聯絡地址的前提下自由查閱相關資料。第二，對于日常的申報和初任、離職申報應該在黨內公示，或在當地的廉政網公示;或采取其他的比較符合實際的公示方法。如浙江慈溪實行領導干部廉情公示制，將全市3000多現任副局級以上領導干部的廉情都公布在本單位的政務公開欄內。本著對官員及其家屬保護的角度出發，可以考慮將申報的不動產所在地公示到市區鄉鎮層級，而不具體到街道和門牌號碼。第三，借鑒國際做法，國家領導人帶頭公示。建議國家國務委員及以上黨和國家領導人在新華網、人民網或者全國性報紙公示。其他申報主體在相應的地方政府網或報紙媒體公示。第四，針對可能出現的公眾或者媒體因舉報遭遇的報復，制定相應的人身安全與財產安全的保護制度。

(三)在監督環節，一是理順并充分發揮現有的紀檢檢察部門的監督職能，實行有效的黨內監督和國家監督，同時對紀檢監察機關的官員的財產申報也要作相應的科學安排;二是充分引導和利用目前網絡在中國民眾中的影響，創設并暢通民眾監督的渠道加強民眾的監督，其實這也才是真正的陽光所在，也是財產申報制度在國外成功的一條主要經驗。

(四)在問責環節，主要應在懲處方面區分不同情況做更為細致具體的規定。對拒不申報或者不如實申報財產的公務員，除采用黨紀、政紀等處分方法外，還應在《財產申報法》中做具體的規定。借鑒國外通行做法，還可以考慮條件成熟時在我國刑法中增設關于國家工作人員拒不申報或不如實申報財產罪等項，這樣不但可以與國家工作人員巨額財產來源不明罪相協調，又可以強化行為人依法申報的責任。

(五)擇機出臺《國家公職人員財產申報法》，在全國統一實行財產申報制度。

鑒于反腐敗的特殊性，財產申報制度的實行不應該像其他制度一樣先試點再推開。因為該制度直接牽涉整個權力體系的規范化，領導者肯定是不愿意主動推行的;民眾對該制度的高期望值與久拖不決的負面影響比較長遠及重大;近20多年的實踐成效不明顯也表明，如果全國性的申報制度沒有建立，各地試點如果不走過場也沒有大的成效;國際經驗也證明統一實施的成效。

總之，被稱為“陽光防腐劑”的官員的財產申報制度的建立與其說是一件難事，不如說是一件想不想做的事!但它肯定是執政黨和國家的一件遲早不得不做的事。□

責任編輯:黃 杰