基于土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)探討

摘要:土地規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實行適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和投入產(chǎn)出率，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的客觀要求。在分析浙江省農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀及制約因素的基礎(chǔ)上，提出建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，有助于推動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);規(guī)模經(jīng)營;農(nóng)用地

中圖分類號:F323.211文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)12-0029-03

黨的十七屆三中全會提出，要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。為了進(jìn)一步摸清浙江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀，探索土地適度規(guī)模經(jīng)營的新路子，筆者通過對浙江省農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和土地適度規(guī)模經(jīng)營情況進(jìn)行了調(diào)查，對健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的新途徑、新思路引發(fā)了一些思考。

一、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀及特點

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的發(fā)生、發(fā)展有著深刻的社會、經(jīng)濟背景。從目前的浙江省農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀看，主要有以下特點:

從流轉(zhuǎn)總量和區(qū)域差異看，土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)要素之一，其配置方式、效率與社會的經(jīng)濟體制、經(jīng)濟發(fā)展水平直接相關(guān)。浙江省1996年開始人均GDP達(dá)到1 000美元，超過了世界銀行所列的世界平均標(biāo)準(zhǔn)，具備了土地屬性從資源向資本轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具備了基本條件。據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計，到2007年底，浙江省土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)465.76萬畝，占總承包耕地面積的23.5%;涉及流出土地農(nóng)戶240.78萬戶，占全省家庭承包經(jīng)營總農(nóng)戶的25.6%。截至2008年6月底，全省土地流轉(zhuǎn)總面積513.47萬畝，占總承包耕地面積的25.9%，流轉(zhuǎn)規(guī)模連年有增。但地域差異明顯，沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)高于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，寧波、臺州兩市的流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例居全省前列，流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例都在35%以上;杭溫湖紹流轉(zhuǎn)比例也在20%以上，金華、衢州、麗水相對較低，只有14%～15%;另有一些地區(qū)因為人均耕地稍多和轉(zhuǎn)移就業(yè)半徑較小等原因，土地流轉(zhuǎn)速度與經(jīng)濟發(fā)展水平不盡一致，如嘉興市流轉(zhuǎn)比例僅為12%。總的看，浙江土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模居全國領(lǐng)先地位，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求相比，仍外于初級階段。

從流轉(zhuǎn)形式看，浙江省農(nóng)用地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)居多。目前，絕大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式以農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)使用權(quán)為主，主要包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等形式。據(jù)統(tǒng)計，2006年初浙江省農(nóng)用地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)包13.31萬/hm2，占農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積的50.76%;出租占8.68萬/hm2，占農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積的33.12%。近幾年，一些地方通過土地承包經(jīng)營權(quán)入股土地股份合作社的形式流轉(zhuǎn)土地，涉及面積已近萬畝，成為一種值得關(guān)注的新形式。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體是承包方，以何種方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、流轉(zhuǎn)價格等由雙方協(xié)商，這些流轉(zhuǎn)戶大都由出租人和承租人自發(fā)一對一轉(zhuǎn)接包為主。據(jù)統(tǒng)計，到2007年底，全省農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積達(dá)280萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的60%以上，涉及流出農(nóng)戶130多萬戶，占流出農(nóng)戶數(shù)的55%以上;委托村集體或其他服務(wù)組織流轉(zhuǎn)的面積近180萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積比例不足40%，涉及流出農(nóng)戶數(shù)100多萬戶，占土地流出農(nóng)戶數(shù)的45%左右。

從流轉(zhuǎn)期限看，流轉(zhuǎn)期限具有短期性。據(jù)統(tǒng)計，2007年底全省流轉(zhuǎn)面積期限在一年以下的將近90萬畝，占總數(shù)的19.4%;一至五年的面積235.6萬畝，占總數(shù)的51.4%;五至十年的64.4萬畝，占總數(shù)的14.1%;十至二十年的37.3萬畝，占總數(shù)的8.1%;而二十年以上的僅有32.2萬畝，只占7.0%。土地流轉(zhuǎn)期限主要集中在五年以下，占70.8%。

從經(jīng)營耕地規(guī)模面積看，經(jīng)營耕地的規(guī)模戶數(shù)量明顯增加。根據(jù)1996年第一次農(nóng)業(yè)普查和2006年第二次農(nóng)業(yè)普查資料對比看，十年來，浙江耕地流向規(guī)模戶經(jīng)營的趨勢是明顯的。截至2007年底，全省共形成10畝以上的規(guī)模經(jīng)營面積333.8萬畝，比2006年增長14.3%，其中100畝以上的規(guī)模經(jīng)營面積92萬畝，比2006年增長23%。規(guī)模經(jīng)營的絕對量較之上年有所增加，但單體連片的大面積流轉(zhuǎn)仍相對較少。現(xiàn)有的大戶和其他經(jīng)營者中，經(jīng)營面積在50畝以下的占規(guī)模經(jīng)營耕地面積的55.8%，其中20畝以下的仍占28.7%。

從耕地規(guī)模經(jīng)營情況看，1996年第一次農(nóng)業(yè)普查時，耕地的復(fù)種指數(shù)隨著經(jīng)營規(guī)模的擴大，大致呈下降的趨勢(具體見表1)。這主要是由于規(guī)模戶單位耕地上的勞動力投入顯然要低于普通農(nóng)戶，對耕地的利用程度低于傳統(tǒng)精耕細(xì)作的普通農(nóng)戶。但根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，10畝以上規(guī)模經(jīng)營戶的耕地復(fù)種指數(shù)為145.3%，比10畝以下農(nóng)戶的耕地復(fù)種指數(shù)142.3%提高了3個百分點。

二、加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的制約因素分析

從流出一方的情況來分析，理性與非理性選擇、經(jīng)濟因素與非經(jīng)濟因素影響都存在，普遍的惜轉(zhuǎn)情緒已經(jīng)成為加快流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題。隨著生產(chǎn)的發(fā)展，我省土地分散兼業(yè)經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化經(jīng)營之間的矛盾加劇，一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營需要土地連片規(guī)模經(jīng)營，且希望經(jīng)營期限相對長一些;另一方面，完善二輪承包后農(nóng)村承包土地集中流轉(zhuǎn)的難度越來越大:土地保有成本幾乎為零，一些兼業(yè)農(nóng)戶更愿自種一季單季稻，謀求口糧的基本自給，只愿季節(jié)性流轉(zhuǎn);由于經(jīng)濟形勢變化復(fù)雜，一些原來從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民回流從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)象普遍存在，在缺乏社會保障的情況下，農(nóng)民與土地形成的親和力，使得土地不易從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移出來，一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)的速度，根本原因在于土地具有社會保障和就業(yè)功能，因此務(wù)農(nóng)成為他們繼續(xù)謀生的唯一選擇;還有部分農(nóng)民擔(dān)心承包地流轉(zhuǎn)后失去土地被征用可能帶來的土地補償費等利益而不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。此外，還有少數(shù)農(nóng)民因為與個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部有矛盾或意見等原因，有可能成為非理性地選擇放棄甚至抵制流轉(zhuǎn)的原因。我們在調(diào)查中，明顯感受到有關(guān)部門普遍的擔(dān)心情緒，原來推行“兩田制”時遺留集中連片轉(zhuǎn)包較多和主要以糧食規(guī)模經(jīng)營為主的地區(qū)，壓力更大。據(jù)慈溪市調(diào)查，該市土地承包流轉(zhuǎn)合同到期后不愿再參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占被調(diào)查人員的40.5%。土地流轉(zhuǎn)期限短期化的傾向更加明顯，希望流轉(zhuǎn)期限在五年或者五年以下的農(nóng)戶占同意流轉(zhuǎn)出土地的85%。德清縣的有關(guān)統(tǒng)計也表明，合同期限在五年以下的流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)占流轉(zhuǎn)土地的73%。照此情況，轉(zhuǎn)包合同到期后，很可能出現(xiàn)部分農(nóng)戶收回土地自己經(jīng)營、導(dǎo)致原有流轉(zhuǎn)土地連片耕作格局的徹底打破，從而影響業(yè)已形成的規(guī)模經(jīng)營局面。比照效益農(nóng)業(yè)的收益，相當(dāng)一部分地方租金還難以滿足流出農(nóng)戶心理價位;部分發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民因為總體收入水平較高，對三五百元的租金越來越無所謂;在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對租金比較敏感，卻因為經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育較遲，難以找到合適的接包者。尋求以適當(dāng)?shù)睦嬲T導(dǎo)和消除成見之法，解決承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)難問題已成為當(dāng)務(wù)之急。

從流入土地一方情況分析，多數(shù)規(guī)模經(jīng)營主體實力不強，承受租金不高，經(jīng)營不夠穩(wěn)定，這也是造成當(dāng)前流轉(zhuǎn)困難的另一個原因。我省土地流轉(zhuǎn)的總面積雖然不少，但流轉(zhuǎn)的集聚程度并不高，單體成規(guī)模連片經(jīng)營偏少。浙江省農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的承包耕地中，流入家庭農(nóng)場或10畝以上專業(yè)大戶的面積占總流轉(zhuǎn)面積的51.7%;而流入工商企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社的只占總流轉(zhuǎn)面積的10%。因此，培育新型市場主體，特別是具備現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營素質(zhì)和技能的經(jīng)營主體，開辟盈利能力強的農(nóng)業(yè)新領(lǐng)域，幫助種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)解決設(shè)施建設(shè)、資金融通、人才引進(jìn)、信息服務(wù)等困難，已經(jīng)成為穩(wěn)定流轉(zhuǎn)和加快流轉(zhuǎn)的重要課題。

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制分析，浙江省土地流轉(zhuǎn)越來越呈現(xiàn)市場化趨勢，但流轉(zhuǎn)機制總體還不夠完善，流轉(zhuǎn)程序還不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)的中介組織也不夠發(fā)育。目前，各地在土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方大多以市場為導(dǎo)向，根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)的供求狀況和經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益，協(xié)商確定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格。但不難發(fā)現(xiàn)在建立健全流轉(zhuǎn)機制、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為和程序等方面都存在諸多不足之處:一是價格機制尚未建立。目前，浙江省大多數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)價格每畝每年一般在200元～500元之間，種植西瓜等季節(jié)性經(jīng)濟作物則在800元～1000元上下。在實際操作中多數(shù)地方流轉(zhuǎn)價格主要是按傳統(tǒng)習(xí)慣和流轉(zhuǎn)雙方意愿協(xié)商形成，沒有建立科學(xué)的流轉(zhuǎn)土地價格形成和指導(dǎo)機制，同一村從事同一產(chǎn)業(yè)租金價格也不盡統(tǒng)一，不能真正反映土地的級差地租和內(nèi)在價值。二是大戶準(zhǔn)入機制尚未完善。大多數(shù)地方規(guī)模經(jīng)營大戶的準(zhǔn)入門檻比較低，沒有實施大戶或企業(yè)資質(zhì)審核，對經(jīng)營者行為的規(guī)范缺乏合理的約束機制，粗放型經(jīng)營多，經(jīng)營不穩(wěn)定、規(guī)模不經(jīng)濟、效益不明顯的現(xiàn)象比較突出，流出農(nóng)戶的權(quán)益難有穩(wěn)定保障。三是服務(wù)機制有待加強。目前，多數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部說服引導(dǎo)工作，缺乏必要的服務(wù)機制和經(jīng)濟利益刺激機制。四是流轉(zhuǎn)合同與手續(xù)不規(guī)范。許多農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地以口頭約定為主，對雙方權(quán)利和義務(wù)及違約責(zé)任約定不夠明確。

三、加快農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的幾點建議

1.推行土地適度規(guī)模經(jīng)營，制度創(chuàng)新是前提

實行土地適度規(guī)模經(jīng)營，土地制度要在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，實行所有權(quán)、使用權(quán)和耕種權(quán)三權(quán)分離，打破平均地權(quán)的限制，允許使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和入股經(jīng)營，培育和完善使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，推動土地向種田能手、農(nóng)業(yè)經(jīng)營專業(yè)戶和農(nóng)業(yè)公司集中，逐步實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。同時，要積極探索建立相應(yīng)的社會保障機制，在全民社保實現(xiàn)之前，對流轉(zhuǎn)農(nóng)戶實行優(yōu)先保障。對于將全部承包土地的經(jīng)營權(quán)委托鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織流轉(zhuǎn)且年限超過十年的“棄耕流轉(zhuǎn)”農(nóng)民，給予“失地人員”待遇。如慈溪等地鼓勵長期流轉(zhuǎn)的做法，對流轉(zhuǎn)期五年以上的農(nóng)戶進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的補貼，用于流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的養(yǎng)老保險自繳補助。同時要進(jìn)一步解決好居住轉(zhuǎn)移、身份轉(zhuǎn)換與就業(yè)轉(zhuǎn)移的同步配套問題，落實好轉(zhuǎn)移農(nóng)民的社會保障措施。

2.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營

積極培育和發(fā)展家庭農(nóng)場，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實行生產(chǎn)布局、供種、管理、銷售等“四統(tǒng)一”的生產(chǎn)服務(wù)規(guī)模化經(jīng)營，發(fā)展季節(jié)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營等形式，推進(jìn)土地集中連片開發(fā)，因地制宜發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。特別值得關(guān)注的是，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式組建土地股份合作社，引導(dǎo)農(nóng)民把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為長期股權(quán)，按股分配獲取收益的新形式。浙江省各地在組建土地股份合作社時，基本上采用了三種方式:一是土地不作價，入股土地由股份合作社統(tǒng)一整合后，以招標(biāo)形式發(fā)包和租賃，向農(nóng)戶保底(按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)的一般價格)支付土地租金，再根據(jù)經(jīng)營狀況按入股土地份額進(jìn)行分紅。入股土地不承擔(dān)經(jīng)營所產(chǎn)生的風(fēng)險，僅作為租金收入分配的依據(jù)。二是農(nóng)民以土地承包權(quán)作價后入股，專業(yè)大戶或企業(yè)以資金、技術(shù)等生產(chǎn)因素入股，組成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的股份合作經(jīng)營公司，公司視收入情況按股分紅。三是一些地方在糧食示范等項目建設(shè)中普遍采用農(nóng)民提供土地，由農(nóng)機(農(nóng)技)服務(wù)專業(yè)大戶或服務(wù)公司統(tǒng)一承擔(dān)部分或全部的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，農(nóng)民只需支付一定的服務(wù)費就可以獲得原有承包地上產(chǎn)出的糧食。

3.積極鼓勵農(nóng)戶長期流出土地承包經(jīng)營權(quán)

加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全勞動力轉(zhuǎn)崗就業(yè)扶持政策，加大對流出土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶的就業(yè)培訓(xùn)和崗位推介力度。如對流出全部土地經(jīng)營權(quán)且年限超過十年以上“棄耕流轉(zhuǎn)”農(nóng)戶勞動力，參加就業(yè)培訓(xùn)和崗位推介享受被征地人員同等待遇。對吸納“棄耕流轉(zhuǎn)”農(nóng)戶的勞動力并建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的各類企業(yè)，享受當(dāng)?shù)厥褂帽徽鞯厝藛T和下崗職工同等的促進(jìn)就業(yè)政策。積極引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營主體優(yōu)先吸納適合生產(chǎn)素質(zhì)要求的流出土地承包經(jīng)營權(quán)家庭人員，特別是外出就業(yè)有困難的勞動力和超過勞動力年齡但仍有較好勞動能力的人員，就近從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4.整合資源，扶持土地規(guī)模經(jīng)營各類主體的發(fā)展壯大

積極培育各類經(jīng)營主體。鼓勵有資金、懂技術(shù)、會管理的農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等組織或個人受讓農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出來的土地，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，開展規(guī)模經(jīng)營。如寧波鄞州區(qū)鼓勵大中專院校畢業(yè)生投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的做法，對從事流轉(zhuǎn)土地規(guī)模經(jīng)營的，人事部門所屬人才機構(gòu)為其提供人事檔案保管、辦理集體戶口、黨團組織關(guān)系掛靠、代繳社會保險等服務(wù)。有條件的地區(qū)可以給予一定的創(chuàng)業(yè)經(jīng)費補助和社保補助。鼓勵基層農(nóng)技人員利用農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，建立科技示范基地。充分發(fā)揮專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)技推廣中心等經(jīng)營服務(wù)組織的作用，圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，在家庭生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的統(tǒng)一服務(wù)，為實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。同時加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持力度。鼓勵各地對流轉(zhuǎn)出來的連片土地根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，通過土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，實現(xiàn)路溝渠配套，力求農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模化、專業(yè)化。

5.加大土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理和服務(wù)

鼓勵創(chuàng)辦土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)，按照市場化的要求，及時登記、發(fā)布可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位價格等信息，開展相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)，組織對經(jīng)營主體的能力評估和公開招投標(biāo)活動。

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