基于土地規模經營的農用地流轉探討

摘要:土地規模經營是現代農業的必由之路，推進農村土地承包經營權流轉，實行適度規模經營，提高土地利用率和投入產出率，是發展現代農業、建設社會主義新農村的客觀要求。在分析浙江省農用地流轉和規模經營現狀及制約因素的基礎上，提出建立健全農村土地流轉機制，促進土地規模經營，有助于推動農業增效、農民增收。

關鍵詞:土地流轉;規模經營;農用地

中圖分類號:F323.211文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)12-0029-03

黨的十七屆三中全會提出，要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。為了進一步摸清浙江省農村土地流轉和土地規模經營發展現狀，探索土地適度規模經營的新路子，筆者通過對浙江省農用地流轉和土地適度規模經營情況進行了調查，對健全農用地流轉市場的新途徑、新思路引發了一些思考。

一、農用地流轉和規模經營的現狀及特點

農村土地流轉是生產力發展到一定階段的產物，它的發生、發展有著深刻的社會、經濟背景。從目前的浙江省農用地流轉和規模經營現狀看，主要有以下特點:

從流轉總量和區域差異看，土地作為農業生產的生產要素之一，其配置方式、效率與社會的經濟體制、經濟發展水平直接相關。浙江省1996年開始人均GDP達到1 000美元，超過了世界銀行所列的世界平均標準，具備了土地屬性從資源向資本轉化的基礎，使得農村土地流轉具備了基本條件。據浙江省農業廳統計，到2007年底，浙江省土地流轉面積已達465.76萬畝，占總承包耕地面積的23.5%;涉及流出土地農戶240.78萬戶，占全省家庭承包經營總農戶的25.6%。截至2008年6月底，全省土地流轉總面積513.47萬畝，占總承包耕地面積的25.9%，流轉規模連年有增。但地域差異明顯，沿海經濟發達地區高于經濟欠發達地區，寧波、臺州兩市的流轉規模和比例居全省前列，流轉面積占總耕地面積的比例都在35%以上;杭溫湖紹流轉比例也在20%以上，金華、衢州、麗水相對較低，只有14%～15%;另有一些地區因為人均耕地稍多和轉移就業半徑較小等原因，土地流轉速度與經濟發展水平不盡一致，如嘉興市流轉比例僅為12%?？偟目?，浙江土地流轉的規模居全國領先地位，但與現代農業發展的要求相比，仍外于初級階段。

從流轉形式看，浙江省農用地流轉以轉包流轉居多。目前，絕大部分農村土地流轉的形式以農戶之間自發流轉使用權為主，主要包括轉包、轉讓、互換、出租、入股等形式。據統計，2006年初浙江省農用地流轉轉包13.31萬/hm2，占農用地流轉面積的50.76%;出租占8.68萬/hm2，占農用地流轉面積的33.12%。近幾年，一些地方通過土地承包經營權入股土地股份合作社的形式流轉土地，涉及面積已近萬畝，成為一種值得關注的新形式。根據農村土地承包法的有關規定，農村土地流轉主體是承包方，以何種方式流轉、流轉給誰、流轉價格等由雙方協商，這些流轉戶大都由出租人和承租人自發一對一轉接包為主。據統計，到2007年底，全省農戶自發流轉的面積達280萬畝，占總流轉面積的60%以上，涉及流出農戶130多萬戶，占流出農戶數的55%以上;委托村集體或其他服務組織流轉的面積近180萬畝，占總流轉面積比例不足40%，涉及流出農戶數100多萬戶，占土地流出農戶數的45%左右。

從流轉期限看，流轉期限具有短期性。據統計，2007年底全省流轉面積期限在一年以下的將近90萬畝，占總數的19.4%;一至五年的面積235.6萬畝，占總數的51.4%;五至十年的64.4萬畝，占總數的14.1%;十至二十年的37.3萬畝，占總數的8.1%;而二十年以上的僅有32.2萬畝，只占7.0%。土地流轉期限主要集中在五年以下，占70.8%。

從經營耕地規模面積看，經營耕地的規模戶數量明顯增加。根據1996年第一次農業普查和2006年第二次農業普查資料對比看，十年來，浙江耕地流向規模戶經營的趨勢是明顯的。截至2007年底，全省共形成10畝以上的規模經營面積333.8萬畝，比2006年增長14.3%，其中100畝以上的規模經營面積92萬畝，比2006年增長23%。規模經營的絕對量較之上年有所增加，但單體連片的大面積流轉仍相對較少?，F有的大戶和其他經營者中，經營面積在50畝以下的占規模經營耕地面積的55.8%，其中20畝以下的仍占28.7%。

從耕地規模經營情況看，1996年第一次農業普查時，耕地的復種指數隨著經營規模的擴大，大致呈下降的趨勢(具體見表1)。這主要是由于規模戶單位耕地上的勞動力投入顯然要低于普通農戶，對耕地的利用程度低于傳統精耕細作的普通農戶。但根據第二次農業普查結果顯示，10畝以上規模經營戶的耕地復種指數為145.3%，比10畝以下農戶的耕地復種指數142.3%提高了3個百分點。

二、加快農地流轉和規模經營的制約因素分析

從流出一方的情況來分析，理性與非理性選擇、經濟因素與非經濟因素影響都存在，普遍的惜轉情緒已經成為加快流轉的關鍵問題。隨著生產的發展，我省土地分散兼業經營與農業產業化集約化經營之間的矛盾加劇，一方面，農業產業化經營需要土地連片規模經營，且希望經營期限相對長一些;另一方面，完善二輪承包后農村承包土地集中流轉的難度越來越大:土地保有成本幾乎為零，一些兼業農戶更愿自種一季單季稻，謀求口糧的基本自給，只愿季節性流轉;由于經濟形勢變化復雜，一些原來從事二、三產業的農民回流從事農業生產的現象普遍存在，在缺乏社會保障的情況下，農民與土地形成的親和力，使得土地不易從農民手中轉移出來，一定程度上制約了土地流轉的速度，根本原因在于土地具有社會保障和就業功能，因此務農成為他們繼續謀生的唯一選擇;還有部分農民擔心承包地流轉后失去土地被征用可能帶來的土地補償費等利益而不愿將土地流轉出去。此外，還有少數農民因為與個別鄉鎮干部和村干部有矛盾或意見等原因，有可能成為非理性地選擇放棄甚至抵制流轉的原因。我們在調查中，明顯感受到有關部門普遍的擔心情緒，原來推行“兩田制”時遺留集中連片轉包較多和主要以糧食規模經營為主的地區，壓力更大。據慈溪市調查，該市土地承包流轉合同到期后不愿再參與流轉的農戶占被調查人員的40.5%。土地流轉期限短期化的傾向更加明顯，希望流轉期限在五年或者五年以下的農戶占同意流轉出土地的85%。德清縣的有關統計也表明，合同期限在五年以下的流轉面積已經占流轉土地的73%。照此情況，轉包合同到期后，很可能出現部分農戶收回土地自己經營、導致原有流轉土地連片耕作格局的徹底打破，從而影響業已形成的規模經營局面。比照效益農業的收益，相當一部分地方租金還難以滿足流出農戶心理價位;部分發達地區農民因為總體收入水平較高，對三五百元的租金越來越無所謂;在經濟欠發達地區，農民對租金比較敏感，卻因為經濟發展水平較低，農業經營主體發育較遲，難以找到合適的接包者。尋求以適當的利益誘導和消除成見之法，解決承包農戶轉出經營權難問題已成為當務之急。

從流入土地一方情況分析，多數規模經營主體實力不強，承受租金不高，經營不夠穩定，這也是造成當前流轉困難的另一個原因。我省土地流轉的總面積雖然不少，但流轉的集聚程度并不高，單體成規模連片經營偏少。浙江省農戶流轉的承包耕地中，流入家庭農場或10畝以上專業大戶的面積占總流轉面積的51.7%;而流入工商企業或農民專業合作社的只占總流轉面積的10%。因此，培育新型市場主體，特別是具備現代農業經營素質和技能的經營主體，開辟盈利能力強的農業新領域，幫助種養大戶和農業企業解決設施建設、資金融通、人才引進、信息服務等困難，已經成為穩定流轉和加快流轉的重要課題。

從農地流轉市場機制分析，浙江省土地流轉越來越呈現市場化趨勢，但流轉機制總體還不夠完善，流轉程序還不夠規范，流轉的中介組織也不夠發育。目前，各地在土地流轉過程中，流轉雙方大多以市場為導向，根據土地經營權的供求狀況和經營產業的經濟效益，協商確定土地經營權流轉價格。但不難發現在建立健全流轉機制、規范流轉行為和程序等方面都存在諸多不足之處:一是價格機制尚未建立。目前，浙江省大多數地方土地流轉價格每畝每年一般在200元～500元之間，種植西瓜等季節性經濟作物則在800元～1000元上下。在實際操作中多數地方流轉價格主要是按傳統習慣和流轉雙方意愿協商形成，沒有建立科學的流轉土地價格形成和指導機制，同一村從事同一產業租金價格也不盡統一，不能真正反映土地的級差地租和內在價值。二是大戶準入機制尚未完善。大多數地方規模經營大戶的準入門檻比較低，沒有實施大戶或企業資質審核，對經營者行為的規范缺乏合理的約束機制，粗放型經營多，經營不穩定、規模不經濟、效益不明顯的現象比較突出，流出農戶的權益難有穩定保障。三是服務機制有待加強。目前，多數地方土地流轉主要依靠鄉鎮和村干部說服引導工作，缺乏必要的服務機制和經濟利益刺激機制。四是流轉合同與手續不規范。許多農戶流轉土地以口頭約定為主，對雙方權利和義務及違約責任約定不夠明確。

三、加快農地承包經營權流轉促進規模經營的幾點建議

1.推行土地適度規模經營，制度創新是前提

實行土地適度規模經營，土地制度要在堅持家庭聯產承包責任制的前提下，實行所有權、使用權和耕種權三權分離，打破平均地權的限制，允許使用權有償轉讓和入股經營，培育和完善使用權轉讓市場，推動土地向種田能手、農業經營專業戶和農業公司集中，逐步實現適度規模經營。同時，要積極探索建立相應的社會保障機制，在全民社保實現之前，對流轉農戶實行優先保障。對于將全部承包土地的經營權委托鎮、村土地流轉服務組織流轉且年限超過十年的“棄耕流轉”農民，給予“失地人員”待遇。如慈溪等地鼓勵長期流轉的做法，對流轉期五年以上的農戶進行不同標準的補貼，用于流轉農戶的養老保險自繳補助。同時要進一步解決好居住轉移、身份轉換與就業轉移的同步配套問題，落實好轉移農民的社會保障措施。

2.創新土地流轉方式，發展多種形式的規模經營

積極培育和發展家庭農場，發展農業產業園區，實行生產布局、供種、管理、銷售等“四統一”的生產服務規模化經營，發展季節性流轉經營等形式，推進土地集中連片開發，因地制宜發展規模經營。特別值得關注的是，農戶以土地承包經營權入股的形式組建土地股份合作社，引導農民把土地承包權轉化為長期股權，按股分配獲取收益的新形式。浙江省各地在組建土地股份合作社時，基本上采用了三種方式:一是土地不作價，入股土地由股份合作社統一整合后，以招標形式發包和租賃，向農戶保底(按照當地農地流轉的一般價格)支付土地租金，再根據經營狀況按入股土地份額進行分紅。入股土地不承擔經營所產生的風險，僅作為租金收入分配的依據。二是農民以土地承包權作價后入股，專業大戶或企業以資金、技術等生產因素入股，組成利益共享、風險共擔的股份合作經營公司，公司視收入情況按股分紅。三是一些地方在糧食示范等項目建設中普遍采用農民提供土地，由農機(農技)服務專業大戶或服務公司統一承擔部分或全部的生產環節，農民只需支付一定的服務費就可以獲得原有承包地上產出的糧食。

3.積極鼓勵農戶長期流出土地承包經營權

加快城鎮化建設步伐，大力發展二、三產業，促進農村勞動力向非農產業轉移的基礎上，進一步健全勞動力轉崗就業扶持政策，加大對流出土地承包經營權農戶的就業培訓和崗位推介力度。如對流出全部土地經營權且年限超過十年以上“棄耕流轉”農戶勞動力，參加就業培訓和崗位推介享受被征地人員同等待遇。對吸納“棄耕流轉”農戶的勞動力并建立穩定勞動關系的各類企業，享受當地使用被征地人員和下崗職工同等的促進就業政策。積極引導規模經營主體優先吸納適合生產素質要求的流出土地承包經營權家庭人員，特別是外出就業有困難的勞動力和超過勞動力年齡但仍有較好勞動能力的人員，就近從事農業生產。

4.整合資源，扶持土地規模經營各類主體的發展壯大

積極培育各類經營主體。鼓勵有資金、懂技術、會管理的農村種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等組織或個人受讓農戶流轉出來的土地，建立農產品生產基地，開展規模經營。如寧波鄞州區鼓勵大中專院校畢業生投身現代農業的做法，對從事流轉土地規模經營的，人事部門所屬人才機構為其提供人事檔案保管、辦理集體戶口、黨團組織關系掛靠、代繳社會保險等服務。有條件的地區可以給予一定的創業經費補助和社保補助。鼓勵基層農技人員利用農戶流轉土地，建立科技示范基地。充分發揮專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業、農技推廣中心等經營服務組織的作用，圍繞當地主導產業和特色產品，在家庭生產的基礎上，通過產前、產中、產后的統一服務，為實現土地規模經營創造條件。同時加大農業基礎設施建設扶持力度。鼓勵各地對流轉出來的連片土地根據產業規劃，通過土地整理和農業綜合開發，改善農田基礎設施條件，實現路溝渠配套，力求農業基礎設施規模化、專業化。

5.加大土地流轉的規范化管理和服務

鼓勵創辦土地流轉中介服務機構，按照市場化的要求，及時登記、發布可流轉土地的數量、區位價格等信息，開展相關咨詢業務，組織對經營主體的能力評估和公開招投標活動。

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