中央扶持革命老區(qū)發(fā)展政策研究

摘要:通過系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，目前老區(qū)發(fā)展所存在著經(jīng)濟(jì)增長速度緩慢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距拉大、生態(tài)環(huán)境惡化等方面的問題。中央扶持革命老區(qū)發(fā)展政策還存在著欠缺規(guī)范性和監(jiān)督、對公共基本服務(wù)和環(huán)境保護(hù)政策關(guān)注不夠、目標(biāo)缺乏約束性等問題。為此，我們提出了若干有針對性的政策建議，期望能夠?yàn)榻窈笾贫ɡ蠀^(qū)扶持政策提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞:革命老區(qū);政策評價(jià);扶持政策

中圖分類號:F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)12-0112-03

一、老區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展存在問題①

中國革命老區(qū)(以下簡稱老區(qū))，是指土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭時(shí)期在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建的革命根據(jù)地。中國老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)將革命老區(qū)劃分為四類:90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為老區(qū)的縣為一類老區(qū)縣，共有409個(gè);50%～89%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為老區(qū)的縣為二類老區(qū)縣，共有486個(gè);10%～49%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為老區(qū)的縣為三類老區(qū)縣，共有419個(gè);9%以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為老區(qū)的縣為四類老區(qū)縣，共有75個(gè)。

建國后老區(qū)經(jīng)濟(jì)取得了長足進(jìn)步，但由于基礎(chǔ)薄弱、思想保守、環(huán)境惡化等原因，造成老區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在諸多問題。經(jīng)過系統(tǒng)分析我們發(fā)現(xiàn)老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在四方面的問題:第一，經(jīng)濟(jì)增長速度較低?？鄢齼r(jià)格因素， ② 1997—2006年間，全國第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值(指各省區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值合計(jì))的增長率為12.87%，東部地區(qū)為13.81%，一類老區(qū)縣為11.99%，低于全國和東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的增速。第二，與其他地區(qū)相對差距在擴(kuò)大。2006年，一類老區(qū)縣的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到11 032.9元，相當(dāng)于全國各省(市、區(qū))人均地區(qū)生產(chǎn)總值(以下簡稱全國人均GRP)值 ③ 的68.25%。按照當(dāng)年人民幣兌美元平均匯價(jià)計(jì)算，折合1 412.90美元，按照世行(2006)的標(biāo)準(zhǔn)， ④ 一類老區(qū)縣還處于中等偏下收入經(jīng)濟(jì)體的范圍。 ⑤ 第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低。1997年，一類老區(qū)縣第一產(chǎn)業(yè)增加值比重大幅下降，但仍高于全國平均水平，二者差距從1997年的17.4個(gè)百分點(diǎn)下降到2006年的5.4個(gè)百分點(diǎn);第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，1997年第三產(chǎn)業(yè)增加值比重僅為19.67%，低于全國平均水平19.2個(gè)百分點(diǎn)，2006年差距擴(kuò)大到了20.3個(gè)百分點(diǎn)。一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，一類老區(qū)縣的第二次產(chǎn)業(yè)的比重一直高于全國平均水平，1997年為46.5%，高于全國平均水平4.6個(gè)百分點(diǎn)，2006年達(dá)到56.04%，高于全國14.8個(gè)百分點(diǎn)，差距呈不斷擴(kuò)大的趨勢。第四，生態(tài)環(huán)境惡化問題突出。相當(dāng)一部分的老區(qū)縣都存在嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境惡化也是很多老區(qū)縣貧困的根源。水土流失問題嚴(yán)重。819個(gè)老區(qū)縣土壤侵蝕面積達(dá)到52.79萬km2，占到全國土壤侵蝕面積的14.8%。處于土壤侵蝕嚴(yán)重縣范圍的老區(qū)縣比例為35.4%(土壤侵蝕面積為36.64萬km2，占全國土壤侵蝕嚴(yán)重縣侵蝕面積的13.6%)。荒漠化問題嚴(yán)重。受荒漠化影響嚴(yán)重的老區(qū)主要分布于陜西、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古四省區(qū)，造成鐵路路基、橋梁、涵洞損壞，使公路路基、路面積沙，迫使公路交通中斷，甚至使公路廢棄。環(huán)境污染問題嚴(yán)重。很多老區(qū)也是資源富集區(qū)，在依靠當(dāng)?shù)刭Y源建立起采掘工業(yè)和原材料加工工業(yè)的同時(shí)，也帶來了諸如重金屬污染、粉塵污染、礦山植被破壞、水土流失等問題。

第五，社會(huì)保障與社會(huì)事業(yè)建設(shè)水平有待提高。一是社會(huì)保障體系尚不完善，部分保障水平較低。二是社會(huì)保障的基金運(yùn)行效率很低。三是基礎(chǔ)保障力量非常弱，一方面，保障資金來源非常有限，工作對象范圍又較廣，造成上級布置任務(wù)無法落實(shí);另一方面，工作人員配備不足、兼職過多、任務(wù)過重，導(dǎo)致工作效率不高。老區(qū)教育也存在嚴(yán)重問題。農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件亟待改善，教師數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理，職業(yè)教育資源匱乏。醫(yī)療保障水平不高，很多山區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件落后，缺乏必要的衛(wèi)生設(shè)施，農(nóng)民群眾看病難問題還相當(dāng)嚴(yán)重;新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面雖有所提高，但保障水平偏低，地區(qū)發(fā)展不平衡，缺乏穩(wěn)定的籌資機(jī)制。

二、對老區(qū)政策的基本評價(jià)

建國以來，中央對老區(qū)的發(fā)展非常重視，不斷改革老區(qū)管理機(jī)構(gòu)。縱向來看，目前已經(jīng)形成從中央到地方的老區(qū)管理部門——扶貧辦和老區(qū)政策研究協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——各級老區(qū)促進(jìn)會(huì)。完善的政策管理機(jī)構(gòu)可以有力地支撐老區(qū)政策的制定、貫徹和評估，使得老區(qū)政策收到了良好的效果。從橫向來看，中央老區(qū)政策的管理機(jī)構(gòu)較多，國家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和民政部等都根據(jù)本部門的職能特點(diǎn)制定過老區(qū)政策，政策工具包括撥款、稅收、信貸等方方面面。此外，老區(qū)在爭取中央扶持政策上還有一些非制度性優(yōu)勢，老區(qū)曾經(jīng)造就了一大批高級領(lǐng)導(dǎo)干部，這些領(lǐng)導(dǎo)干部對老區(qū)有著深厚的感情，往往自覺不自覺的優(yōu)先考慮老區(qū)，例如中國老區(qū)促進(jìn)會(huì)就是由許多關(guān)心老區(qū)發(fā)展的老同志發(fā)起成立的，他們通過自身的人脈關(guān)系幫助貧困的老區(qū)爭取國家扶持政策。總體上看，國家的老區(qū)政策體系在不斷完善，為老區(qū)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力支撐。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到，目前國家老區(qū)政策還存在不少問題，具體包括以下幾個(gè)方面:

第一，政策欠缺規(guī)范性。一是老區(qū)政策工具種類繁多，且隨意性較強(qiáng)，有些政策形成了正式文件下發(fā)，有些則是根據(jù)各部委機(jī)關(guān)偏好隨時(shí)實(shí)施，沒有形成正式文件。二是政出多門，政策之間缺乏有效協(xié)調(diào)。不同機(jī)構(gòu)制定的老區(qū)政策，內(nèi)容很多有重復(fù)的地方，例如兩個(gè)部門制定的政策文件中都會(huì)涉及撥款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往是各部門“自掃門前雪”，老區(qū)事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用沒有得到有效發(fā)揮。三是老區(qū)縣政策對象不明確，老區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)還未統(tǒng)一，各部委多有自己的扶貧對象，例如，國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等各部委制定老區(qū)政策的扶持對象各不相同，有的甚至沒有明確的政策對象，這種情況不利于政策的執(zhí)行，會(huì)導(dǎo)致地方爭項(xiàng)目、爭資金，而最需要扶持的地區(qū)不一定能夠得到支持。

第二，政策缺乏監(jiān)督、評估機(jī)制。通過有效的監(jiān)督、評估可以使有限的資金使用、項(xiàng)目運(yùn)行更加透明，使資金、項(xiàng)目投入到最需要的地方，提高政策效益。因此，監(jiān)督與評估機(jī)制是政策實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。但是，現(xiàn)行政策往往是“只問耕耘、不問收獲”，大張旗鼓出臺(tái)政策，對于事后的評估卻輕描淡寫，導(dǎo)致這種情況產(chǎn)生的原因是多方面的，例如政策管理分散、機(jī)制不健全等。為此，國家應(yīng)該發(fā)展獨(dú)立的、第三方的環(huán)境政策評估機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)官方評估和外部、獨(dú)立評估的有機(jī)結(jié)合，以確保評估結(jié)果的科學(xué)性與客觀性。

第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策較多，對于老區(qū)公共基本服務(wù)均等化和生態(tài)環(huán)境退化地區(qū)環(huán)境保護(hù)關(guān)注不夠，政策扶持力度不夠。老區(qū)的造血機(jī)制是解決老區(qū)貧困落后問題的根本，但是，解決貧困問題是一項(xiàng)規(guī)模龐大的系統(tǒng)工程，急功近利只會(huì)使得貧困地區(qū)喪失可持續(xù)發(fā)展的能力。因此，為了打破對生態(tài)環(huán)境越窮越破壞，越破壞越窮的惡性循環(huán)，中央應(yīng)有針對性地調(diào)整政策結(jié)構(gòu)，例如，可以加大保護(hù)生態(tài)環(huán)境的工程實(shí)施力度，并采取以工代賑的形式支出。

第四，政策開放性的指標(biāo)多，約束性指標(biāo)少。老區(qū)政策應(yīng)該適當(dāng)增加約束性指標(biāo)，特別是政策目標(biāo)，例如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生改善，否則開放指標(biāo)過多將很難對政策實(shí)施評估，對老區(qū)發(fā)展的推動(dòng)作用將大打折扣。

第五，老區(qū)的研究滯后。政策的制定必須建立在深入調(diào)查，摸清情況的基礎(chǔ)之上，但目前國內(nèi)對老區(qū)的調(diào)查非常有限，老區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、貧困人口數(shù)量與貧困程度、社會(huì)保障狀況、資源環(huán)境狀況等都沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。建立在這樣研究基礎(chǔ)之上的政策，往往目標(biāo)、對象都不明確，政策也不會(huì)收到非常好的效果。

三、扶持老區(qū)發(fā)展的政策建議

建國以來，中央對老區(qū)的發(fā)展非常重視，總體上看，國家的老區(qū)政策體系在不斷完善，為老區(qū)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力支撐。但也存在不少問題，具體包括以下幾個(gè)方面:第一，政策欠缺規(guī)范性。第二，政策缺乏監(jiān)督、評估機(jī)制。第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策較多，對于老區(qū)公共基本服務(wù)均等化和生態(tài)環(huán)境退化地區(qū)環(huán)境保護(hù)關(guān)注不夠，政策扶持力度不夠。第五，老區(qū)的研究滯后，對老區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、貧困人口數(shù)量與貧困程度、社會(huì)保障狀況、資源環(huán)境狀況等都沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。為此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手完善扶持老區(qū)發(fā)展政策。

第一，制定實(shí)施統(tǒng)一的國家老區(qū)政策。建議中央在現(xiàn)有“老區(qū)事務(wù)辦公室”的基礎(chǔ)上完善其職能、強(qiáng)化其權(quán)力，可將各部委管理老區(qū)的職能合并到“老區(qū)事務(wù)辦公室”中來;制定《老區(qū)發(fā)展促進(jìn)法》，用法制加強(qiáng)對老區(qū)政策的規(guī)范管理，保障老區(qū)政策的實(shí)效。要在開展深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)全面系統(tǒng)的加快老區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確新時(shí)期加快老區(qū)發(fā)展的重大意義、戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則、實(shí)施步驟和重點(diǎn)任務(wù)，以及中央和地方政府的責(zé)任，提出扶持老區(qū)發(fā)展的具體政策措施。建議盡快組織有關(guān)力量編制《全國革命老區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，并以中共中央和國務(wù)院的名義下發(fā)《關(guān)于加快革命老區(qū)發(fā)展的意見》，以統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，扶持和促進(jìn)老區(qū)發(fā)展。

第二，實(shí)行差別化的國家扶持政策。首先，要明確國家重點(diǎn)扶持的老區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。國家扶持老區(qū)發(fā)展，應(yīng)該有一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，要突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。這里，必須區(qū)分老區(qū)和國家重點(diǎn)扶持的老區(qū)兩個(gè)不同概念，二者應(yīng)該有不同的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，要統(tǒng)一老區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。首先，中央明確老區(qū)范圍，我們認(rèn)為老區(qū)促進(jìn)會(huì)對老區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)考慮比較全面，可以考慮將其作為老區(qū)對象的基本范圍，在此基礎(chǔ)上對經(jīng)濟(jì)落后、生態(tài)退化、邊疆矛盾突出的老區(qū)進(jìn)行具體識(shí)別。其次，要確定國家重點(diǎn)扶持的老區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。我們建議國家重點(diǎn)扶持低收入和貧困老區(qū)，應(yīng)滿足下列條件:人均地區(qū)生產(chǎn)總值低于全國平均水平的75%;具有老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)多重身份的地區(qū)，中央一方面應(yīng)該考慮放寬選擇標(biāo)準(zhǔn)，例如將人均地區(qū)生產(chǎn)總值地區(qū)占全國比重上限由75%提高到80%，并繼續(xù)享受國家對于少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)的一般優(yōu)惠政策;應(yīng)重點(diǎn)扶持的老區(qū)應(yīng)重點(diǎn)選擇在中西部地區(qū)。其次，對不同類型老區(qū)實(shí)行差別化扶持。為提高政策的實(shí)施效果，國家對老區(qū)的扶持政策不能采取“普惠制”的辦法，應(yīng)該按照“分類指導(dǎo)、區(qū)別對待”的原則，針對不同類型的老區(qū)，制定差別化的扶持政策。要區(qū)分出這些地區(qū)所面臨的共性問題和特殊問題，予以分類指導(dǎo)、區(qū)別對待。共性問題就是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、人民生活水平還比較低、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)體系還很不健全等等。特殊問題是這些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中由于自然、民族、歷史、政治等原因形成的，某些地區(qū)所特有的，單靠經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)效果不明顯，常規(guī)手段難以奏效的問題。具體而言，我們認(rèn)為要具體識(shí)別出以下問題地區(qū):生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，包括水土流失嚴(yán)重區(qū)，沙漠化侵蝕及嚴(yán)重缺水區(qū)，高寒地區(qū)，自然災(zāi)害如泥石流、洪澇災(zāi)害、地震頻發(fā)地區(qū)等;國家生態(tài)安全區(qū)，例如，列入國家限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的水源涵養(yǎng)地、風(fēng)景名勝區(qū)、國家級森林公園和濕地等等;邊疆矛盾交匯區(qū)，這種類型區(qū)多為經(jīng)濟(jì)水平較為落后，且處于邊疆少數(shù)民族集中地區(qū)，國外敵對勢力滲透較為容易，采取各種手段蒙騙不明真相的少數(shù)民族群眾，破壞中國安定團(tuán)結(jié)的大好局面;此外，還有如地方病多發(fā)地區(qū)、“直過區(qū)”(從原始社會(huì)直接過渡到社會(huì)主義社會(huì)地區(qū))等等。

第三，建立國家政策保障的長效機(jī)制。一是制定特殊的國家老區(qū)政策。由于老區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有一些特殊的需要，如較高的優(yōu)撫支出、革命遺址的保護(hù)和維護(hù)費(fèi)用等，因而中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該考慮到老區(qū)因素，在確定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也應(yīng)考慮到老區(qū)的這種特殊需要，有必要對老區(qū)實(shí)行一種單獨(dú)的特殊政策。二是對老區(qū)實(shí)行同等優(yōu)先。雖然老區(qū)并非是一類獨(dú)立的問題區(qū)域，但有許多老區(qū)同時(shí)也是典型的問題區(qū)域，如貧困地區(qū)、災(zāi)害多發(fā)區(qū)等。因此，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目安排、扶貧開發(fā)以及其他政策支持等方面，應(yīng)該對老區(qū)予以“同等優(yōu)先”的照顧。三是建立長期穩(wěn)定的資金渠道。目前，老區(qū)爭取國家資金支持，基本上還處在“跑部錢進(jìn)”的狀態(tài)，主要通過老同志的感情來獲得一些資金，這是非制度化、不穩(wěn)定的。目前，中國的國家財(cái)力已經(jīng)大大增強(qiáng)，國家完全有能力拿出更多的資金來幫助老區(qū)加快發(fā)展。為此，建議由中央財(cái)政設(shè)立國家老區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，加強(qiáng)對中國老區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)基金會(huì)支持、完善基金會(huì)的功能，鼓勵(lì)社會(huì)各界和民間支持老區(qū)建設(shè)。

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