歷史上的“駐京辦”

自2005年起，“駐京辦現(xiàn)象”開始受到政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注，引發(fā)社會(huì)輿論關(guān)于“駐京辦”改革方向的熱議。2010年1月19日國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》，在隨后的半年內(nèi)，數(shù)千家“駐京辦”將被撤銷完畢。此事件正在把“駐京辦”的改革推向風(fēng)口浪尖。在“駐京辦”存廢去留的關(guān)鍵時(shí)刻，對(duì)其前世今生和來龍去脈進(jìn)行梳理是非常必要的。

一、悠久的前世:留邸、進(jìn)奏院、提塘、會(huì)館

“駐京辦”，是駐京辦事處的簡(jiǎn)稱。官方文件中將各省級(jí)政府和計(jì)劃單列市政府所派出的常駐北京的辦事機(jī)構(gòu)稱為“駐北京辦事處”，而把其他各級(jí)政府、企業(yè)、高校等單位所派出的駐京辦事機(jī)構(gòu)稱為“駐北京聯(lián)絡(luò)處”，民間一概稱之為“駐京辦”。

“駐京辦”最早可溯至漢代，時(shí)稱邸。漢代是郡、國交錯(cuò)，一些劉氏宗親封為藩王后，離開長(zhǎng)安去就國，為了維持和京城的聯(lián)系，會(huì)在長(zhǎng)安設(shè)一個(gè)“留邸”，留幾個(gè)小吏長(zhǎng)期候著。唐中期開始，藩鎮(zhèn)勢(shì)力擴(kuò)大，各節(jié)度使紛紛在京設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)——進(jìn)奏院。進(jìn)奏官由節(jié)度使派遣并支付費(fèi)用，只對(duì)節(jié)度使負(fù)責(zé)。唐朝后期，進(jìn)奏院多達(dá)五十余個(gè)。宋初，各州設(shè)進(jìn)奏院，由各州自行管理，曾經(jīng)多達(dá)兩百多個(gè)。職責(zé)主要有三:一是收受和傳遞官府文書;二是在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部傳遞信息;三是負(fù)責(zé)接待來京都辦事的地方官員，另外還承擔(dān)著一定的窺測(cè)朝廷動(dòng)向的“職責(zé)”。

明、清兩代，中央集權(quán)登峰造極，地方官不敢公開在京城設(shè)立“留邸”，改由其他機(jī)構(gòu)代行“駐京辦”功能。其一是地方大員派幕僚、下屬進(jìn)京長(zhǎng)期打探消息，或者使用自己在京的關(guān)系網(wǎng)向自己通報(bào)京城情況，打通與朝廷各種關(guān)系。清代皇帝上諭中提到的“提塘”，即是各省督撫派駐京師的聯(lián)絡(luò)官，其職責(zé)原本僅限于投遞本省與京師各官署往來文書。而在實(shí)際工作中，“提塘”還承擔(dān)了很多任務(wù)，比如夏冬兩季奉送“冰炭費(fèi)”，打點(diǎn)各衙署官吏;再如“串通軍機(jī)處寫字之人”傳遞內(nèi)幕信息，發(fā)回供本省督撫判斷高層動(dòng)態(tài)及政治風(fēng)向，故被督撫們倚為親信，待遇豐厚。其二便是會(huì)館，會(huì)館并非納入官府系列，它要么是地方商會(huì)出錢、要么是地方在京大員捐款修建的，乃一種民間機(jī)構(gòu)。會(huì)館的出現(xiàn)，也與當(dāng)時(shí)科舉制度的興盛和商品經(jīng)濟(jì)的繁榮有密切關(guān)系。迄今所知最早的會(huì)館是建于永樂年間的北京蕪湖會(huì)館。嘉靖、萬歷時(shí)期趨于興盛，清代中期最多，有大小會(huì)館四百余所。這些會(huì)館大多建在北京前三門外，以宣武門外居多，形成了大片的會(huì)館區(qū)。明清時(shí)期北京的會(huì)館大體可分為兩種:其一是為同鄉(xiāng)官僚、縉紳和科舉之士居停聚會(huì)之處，又稱為試館，在北京會(huì)館中居多數(shù);其二是以工商業(yè)者、行幫為主體的同鄉(xiāng)會(huì)館，在北京會(huì)館中居少數(shù)。京城會(huì)館的功能主要是溝通家鄉(xiāng)與京城之間的聯(lián)系，接待來京出差的地方官員及進(jìn)京趕考的家鄉(xiāng)學(xué)子，維護(hù)家鄉(xiāng)人民在京的合法權(quán)益等，維系同鄉(xiāng)、同宗、同行業(yè)的關(guān)系。由此可見，會(huì)館具有明顯的地緣、血緣、業(yè)緣特征。

由于官民紳商在會(huì)館中均不受拘束，自由交往，會(huì)館漸漸成為政治和社會(huì)活動(dòng)的重要場(chǎng)所，近代很多重大歷史事件和重要?dú)v史人物都與會(huì)館有關(guān)。近代史上著名的“戊戌變法”就和會(huì)館有著密切關(guān)系?？涤袨樽∶资泻虾?huì)館，譚嗣同住北半截胡同瀏陽會(huì)館。康有為在會(huì)館撰寫《上清帝書》，成立“強(qiáng)學(xué)會(huì)”(會(huì)址在安徽會(huì)館內(nèi))，創(chuàng)辦《中外紀(jì)聞》。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，再撰《上清帝第二書》，促光緒皇帝下“明定國是詔”進(jìn)行變法。變法維新失敗后，康有為的弟弟康廣仁在南海會(huì)館被捕，譚嗣同在瀏陽會(huì)館被捕。會(huì)館是各省在京各界人士政治和文化活動(dòng)的中心，留下了許多名人的足跡。1912年8月，孫中山北上來到北京，京城各界人士在虎坊橋湖廣會(huì)館舉行了隆重的歡迎儀式。湖廣會(huì)館還留下了張居正、紀(jì)曉嵐、曾國藩、梁?jiǎn)⒊?、章太炎、梅蘭芳等名人的足跡。1912年5月，魯迅來京后，即住進(jìn)南半截胡同的紹興會(huì)館，達(dá)八年之久，在這里寫下了《狂人日記》、《孔乙己》、《藥》等許多不朽之作。1920年2月，毛澤東來北京后曾居住于爛漫胡同的湖南會(huì)館，在會(huì)館的戲樓里召開了“湖南各界驅(qū)逐軍閥張敬堯大會(huì)”。截至1949年，北京市有會(huì)館五百五十余座，北京成為全國會(huì)館最多的城市。進(jìn)入民國之后，會(huì)館開始走下坡路，而各省都督、省長(zhǎng)、軍閥等有實(shí)力的人物，先后在北京、南京設(shè)立駐京辦事處，負(fù)責(zé)交際、籌餉，“駐京辦”一詞正式出現(xiàn)在歷史舞臺(tái)上。

二、曲折的今生:在中央利益與地方利益的博弈中搖擺

新中國成立之初，各種不穩(wěn)定因素依然存在，而具有民間團(tuán)體性質(zhì)的會(huì)館，有些成為敵特勢(shì)力潛伏的場(chǎng)所。北京的大多數(shù)會(huì)館的財(cái)產(chǎn)都遭到了沒收或收購充公，僅存的會(huì)館也失去了原有的職能，成了一種紀(jì)念性質(zhì)或旅游的勝地。取而代之的是各省區(qū)市政府駐京辦事處和地市縣駐京聯(lián)絡(luò)處。1949年3月，新中國第一個(gè)“駐京辦”——內(nèi)蒙古自治區(qū)政府駐北平辦事處成立。由于北平剛和平解放，內(nèi)蒙古駐京辦起初主要負(fù)責(zé)在北平的內(nèi)蒙古上層人士的登記、統(tǒng)戰(zhàn)工作，內(nèi)蒙古自治政府來北平辦事的公務(wù)人員的安全保衛(wèi)和接待工作等。大多數(shù)“駐京辦”集中成立于1958—1959年間，當(dāng)時(shí)全國共有二十八個(gè)省級(jí)“駐京辦”。為了加強(qiáng)地方與中央有關(guān)部門的工作聯(lián)系與協(xié)作，1958年6月國務(wù)院成立各省、市、自治區(qū)駐京聯(lián)合辦事處來統(tǒng)轄管理。

“駐京辦”是中央利益主導(dǎo)下的歷史產(chǎn)物。二十世紀(jì)五十年代我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的職能基本都是圍繞中央批計(jì)劃、批項(xiàng)目為中心而運(yùn)轉(zhuǎn)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，地方利益主體地位不明顯，幾乎沉寂般地凝為“鐵板一塊”，地方利益基本上被內(nèi)化為統(tǒng)一的中央利益，即這一時(shí)期，地方利益與中央利益更多地表現(xiàn)為一致性，且以中央利益為根本性主導(dǎo)。當(dāng)時(shí)，中央利益的實(shí)現(xiàn)既需要通過地方來了解各地信息以合理做出分配計(jì)劃，又需要通過各級(jí)政府來具體實(shí)施中央計(jì)劃，這就需要中央與地方政府間形成一種密切的聯(lián)絡(luò)機(jī)制;再加上當(dāng)時(shí)的交通和通訊都不發(fā)達(dá)，為實(shí)現(xiàn)地方政府與中央的隨時(shí)聯(lián)絡(luò)，于是地方政府派駐北京的辦事機(jī)構(gòu)——“駐京辦”就應(yīng)運(yùn)而生了。這一階段，各地“駐京辦”主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)各地政府與中央之間的聯(lián)絡(luò)、接待當(dāng)?shù)貋砭┺k事官員，并配合當(dāng)?shù)卣畢⑴c各類生產(chǎn)資料和生活資料的采購、中轉(zhuǎn)、儲(chǔ)運(yùn)和調(diào)撥工作等。

從1960年開始，國家的非生產(chǎn)性建設(shè)均已停止，一切工業(yè)產(chǎn)品和國家調(diào)撥材料的分配都完全按照計(jì)劃辦事，不能隨便采購，各省、市、自治區(qū)駐京辦事處的任務(wù)就不多了。1962年4月25日國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于各省、市、自治區(qū)駐京辦事處撤銷和保留意見》，各省、市、自治區(qū)駐京辦事處(不包括西藏)，除新疆和內(nèi)蒙的繼續(xù)保留以外，其他各地的陸續(xù)撤銷?！拔母铩遍_始后，在以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的歷史背景下，“駐京辦”更是失去了其生存的土壤。而且“駐京辦”受“文革”波及，被指責(zé)為“搞特務(wù)活動(dòng)”、“到中央、國家機(jī)關(guān)到處收集情報(bào)和刺探消息”、“是省、區(qū)、市黨委和政府的情報(bào)機(jī)關(guān)”。1966年12月27日，國務(wù)院[1966]國秘字290號(hào)發(fā)電:“國務(wù)院決定撤銷各省、市、自治區(qū)人民委員會(huì)駐京辦事處。各辦事處原有的必要的業(yè)務(wù)，由省、市、自治區(qū)主管部門同中央有關(guān)部門聯(lián)系解決。”當(dāng)時(shí)除了西藏“駐京辦”由中央另行處理外，其余二十七個(gè)“駐京辦”全部撤銷。這樣一來，“駐京辦”暫時(shí)性地退出我國的歷史舞臺(tái)。

十一屆三中全會(huì)后，黨和國家的工作重心又回歸到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“駐京辦”存在的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)也相應(yīng)回歸。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于恢復(fù)各省區(qū)市駐京辦事處的通知》，地方政府又陸續(xù)恢復(fù)了“駐京辦”。進(jìn)入九十年代后，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各“駐京辦”在中央信息快速傳遞、為當(dāng)?shù)卣@取政策資源、開展招商引資和經(jīng)濟(jì)協(xié)作等活動(dòng)中發(fā)揮著巨大的作用，得到地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的高度重視。地方各級(jí)政府以及省級(jí)政府的廳局機(jī)關(guān)也紛紛在北京設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，“駐京辦”進(jìn)入到快速發(fā)展階段。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在北京，除五十四家副省級(jí)以上單位的“駐京辦”之外，還有五百二十家市級(jí)單位“駐京辦”、五千余家縣級(jí)單位“駐京辦”。如果加上各級(jí)政府部門設(shè)的聯(lián)絡(luò)處、國有企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)超過一萬家。

改革開放時(shí)期各省市紛紛設(shè)立“駐京辦”的動(dòng)力主要來自地方利益的巨大推動(dòng)，有著深刻的體制背景。其一是中央政府為調(diào)動(dòng)地方的積極性所推行的“放權(quán)讓利”的行政分權(quán)化改革。據(jù)對(duì)“駐京辦現(xiàn)象”做過專門研究的于江的看法，“放權(quán)讓利”擴(kuò)大了地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，地方利益主體意識(shí)被極大地喚醒，地方利益主體地位日益凸顯，并開始更多地表現(xiàn)出與中央利益存在矛盾性的一面。在中央與地方的利益博弈中，地方政府往往首先考慮的是地方利益，在地方執(zhí)行中央政策的過程中，地方利益也相應(yīng)取代中央利益的主導(dǎo)地位，“駐京辦”存在的必要性已更多地轉(zhuǎn)化為地方利益的需要。其二是當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制改革。我國1994年實(shí)行分稅制，中央特別是各部委在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間，地方政府對(duì)中央財(cái)政有著非常大的依賴性，在地方利益的促動(dòng)下，代表地方政府向中央爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策資源成為各“駐京辦”的時(shí)代使命，“駐京辦”由此獲得“地方經(jīng)濟(jì)大使”的美譽(yù)。

新世紀(jì)以來，“駐京辦”在快速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了無序擴(kuò)張、監(jiān)管處于真空狀態(tài)、權(quán)力法外運(yùn)行、信息黑箱運(yùn)作、腐敗叢生等嚴(yán)重問題，自2005年起受到社會(huì)各界和政府相關(guān)部門的高度關(guān)注，引發(fā)了社會(huì)各界關(guān)于“駐京辦”存廢或改革方向的熱議。這與2005年末國家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華直斥“駐京辦的目的乃跑部錢進(jìn)”，2006年1月中央紀(jì)委書記吳官正要求“防止和解決一些地方和企業(yè)駐京辦事機(jī)構(gòu)存在的請(qǐng)客送禮等不正之風(fēng)”、2006年2月國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的廉政工作會(huì)議中關(guān)于由中紀(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)研、由國管局具體醞釀拿出“駐京辦”改革方案的決定，2007年作家王曉方出版《駐京辦主任》系列小說，2009年1月濰坊市第一個(gè)撤銷“駐京辦”等一系列事件的推動(dòng)密切相關(guān)。

在對(duì)“駐京辦”的去留爭(zhēng)論四年后，2010年1月19日國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》(國辦發(fā)〔2010〕8號(hào))，一方面肯定了改革開放以來各“駐京辦”在加強(qiáng)地區(qū)間協(xié)作、服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、處置突發(fā)事件、維護(hù)首都穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用，另一方面也強(qiáng)調(diào)了“駐京辦”存在設(shè)置過多過濫、職能定位不準(zhǔn)確、公務(wù)接待不規(guī)范、監(jiān)督管理機(jī)制不健全等問題。要求認(rèn)真清理現(xiàn)有駐京辦事機(jī)構(gòu)，保留省級(jí)及經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府駐京辦事機(jī)構(gòu)，有條件地保留地市級(jí)政府駐京辦事機(jī)構(gòu)，撤銷地方各級(jí)政府職能部門駐京辦事機(jī)構(gòu)，撤銷縣級(jí)政府駐京辦事機(jī)構(gòu)。這就把“駐京辦”的存廢之爭(zhēng)推向新的風(fēng)口浪尖。

從1949年新中國第一家“駐京辦”誕生至今，“駐京辦”已經(jīng)歷了六十年的風(fēng)風(fēng)雨雨。在這六十年的曲折歷程中，“駐京辦”的歷史使命發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變:“駐京辦”設(shè)立初衷主要是服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央利益的實(shí)現(xiàn)，中央利益起主導(dǎo)作用;改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，地方利益主體地位凸顯，地方利益成為“駐京辦”快速發(fā)展的動(dòng)力源泉。因此，理順中央和地方的關(guān)系，尋求雙方的共贏，達(dá)成彼此利益的均衡點(diǎn)，是“駐京辦”改革中要面臨的核心問題，也是繼續(xù)深化我國體制改革過程中必須面對(duì)的重大課題。倘能如此，“駐京辦現(xiàn)象”的消失是可以期待的。