村民委員會作為鄉村社會維權性組織的一種嘗試性分析

摘 要:“三農”問題的實質是農民權益問題，作為村民自治組織的村民委員會應成為維護鄉村社會權益的組織依托;當前在我國鄉村治理的實踐中，鄉村自治性組織的維權性功能存在著缺位、錯位和異化的現象，這是由諸多原因造成的。在社會主義新農村建設中應著力構建以保障農民權益為根本的鄉村治理新機制，推進鄉村自治組織的社會性復歸，通過政治環境的發展、制度機制的重構、文化觀念的培育，挖掘和塑造村民自治性組織作為村民群眾維權性組織的組織資源和實踐載體。

關鍵詞:村民委員會;農民權益;組織依托;社會性復歸

中圖分類號:D638 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)02-0021-05

當前，學界已經越來越深刻地意識到“三農”問題的實質是農民權益問題，有關農民權益維護的相關研究越來越受到研究者的關注和重視，成為“三農”研究中的熱點問題。在論及農民權益維護的途徑時，學界大抵認為應從國家制度的改革完善、社會保障體系的健全和發展，國家經濟財政政策的支持，支持和發展各類型農民協會組織等方面著手，這些都無疑看到了問題的根本所在。但在這里存在一個被忽視的問題，那就是村民自治組織對于鄉村民眾的權益維護應起到怎樣的作用以及如何起作用的問題。這一問題伴隨著近年來各地頻頻出現的農民由于征地補償糾紛等各種權益受損事件而引發的鄉村社會沖突增多而日益顯示出其重要性和緊迫性。

一、村民自治組織成為村民維權的組織依托的必要性與可行性

村民自治組織在當前的鄉村治理實踐中主要是以村民委員會形式存在的，人們一般認為村委會作為一個自治性的組織，其主要的職能是對鄉村社會的自我管理，這種看法是沒錯的。但在筆者看來，村民委員會還具有的一項非常重要的職責功能就是維護本行政村村民的合法的權利和利益，承擔起權益維護功能。

首先，這是村民自治組織作為社會性自治組織本應承擔的重要職責。第九屆全國人大常委會第五次會議于1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》中明確指出“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。 村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”這里明確地把國家的政權組織與村級自治組織作了制度化的區分，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，而不是國家政權組織，也不是國家政權組織的派出機構或附屬物。同時還明確指出了村委會有向上級政府“反映村民的意見、要求和提出建議”的職責，在該法第六條中明確規定“村民委員會應當維護村民的合法的權利和利益”。這些規定已經明確界定了村民自治組織的職責和功能，即自我管理、自我教育、自我服務和自我維權。長期以來，人們在談及村委會的職責功能時，僅僅強調其自我管理、自我教育和自我服務的職責，而沒有看到村委會是維護村民權益的基本組織依托的地位功能，所以在探討農民權益的維護時往往只將村民委員會看作是協助基層鄉鎮政府開展工作的一級“準基層政府”，將其放在農民維權的對立面上，忽視了村民自治性組織作為社會自治組織所本該具有的維護組織成員權益的基本屬性功能。

其次，這是由村民自治性組織的委托-代理關系決定的。委托代理關系是在契約理論的基礎上發展起來的，它最初用來研究市場交易關系，后來隨著資本主義生產關系的建立和發展特別是社會契約論興起后，一批學者開始用委托代理關系來解釋社會中的其它互動關系，在研究政治領域的選舉代議制形式時，委托代理理論具有獨到的解釋力。20世紀80年代以后在中國出現的村民自治實現了對封建時代鄉村自治的歷史性超越，自治的主體由少數鄉紳轉變為多數村民，由村民民主選舉村民委員會，通過民主決策、民主管理、民主監督而達到鄉村自治的目的。這種村委會由村民民主選舉產生的辦法也從根本上改變了人民公社時期由上一級公社任命村干部的做法，從而使鄉村社會與國家的關系發生了根本性的改變，也使得鄉村組織與鄉民的關系發生了根本性改變，由過去村級組織與上級政府的授權任命關系變為村民組織與村民間的委托代理關系。由此，村委會便成了代表農村社會與國家談判的一種整合力量，維護村民權益是其主要的職責之一。

再次，中國社會格局下農民權益保障的極端脆弱化，使得村民自治組織承擔維權職能成為必要。當“國家從社會中產生但又居于社會之上”時，國家與社會的關系就成為宏觀政治生活中最為基本的關系。改革開放以后，我國農村社會從政社合一的體制下解放出來，村民委員會最初是為填補人民公社瓦解以后留下的權力真空而建立，在這種國家權力放松了對社會的控制的契機下，農村社會的發育就成為這一制度替代后的必然后果和必然要求。但是在實踐中由于制度的障礙、立法的缺失、農民和農業的先天性弱質、農民的社會原子化現狀，使得農村社會的自身發育遲滯，農村社會缺乏與國家平等對話和合作的條件，農民權益的維護實踐艱難。當前學者們在此問題上已達成基本的共識，那就是把農民組織起來。作為村民自治性組織的村民委員會在組織農民上有著巨大潛在價值值得挖掘。

最后，已經運行了20多年的村民自治組織蘊含著承擔維護村民權益的現實組織資源。當前，大多數學者認為將農民組織起來是保障農民權益的根本，主張支持和建立各種農民協會，更有許多學者極力主張建立專門政治維權性的農會組織，其中以中國社會科學院農村發展研究所于建嶸教授為主要代表。在此，我們可否試著分析一下作為群眾性自治組織的村委會組織能不能承擔起維護村民權益的職責呢?如果可行，那么依此路徑推進定將會是更為便捷、更為高效的選擇。因為:其一，這種設想在理論上和法理上是可行的，而且具有現成的組織機制可以使用，與其在村委會之外再成立專門的農會組織不如通過村委會的職能復歸和轉換來達到目的;其二，村民自治在我國已經實踐了20多年，村民自治組織的運行章程、運行實踐在各地盡管效果不一，但大都積累了適應于特定鄉土環境的組織資源;其三，當前村民自治已經從最初的作為權宜之計的替代制度發展成為促進社會發育、國家民主建構的基本組成部分，在當前社會主義新農村構建的大格局中，其從“行政附屬化”地位轉變為真正鄉村社會性組織，實現其“草根”屬性的復歸，已經具有了前所未有的有利條件。轉型為真正服務性、維權性的鄉村社會組織是今后鄉村自治組織的發展方向。

二、當前村民自治組織在維護村民權益方面的角色缺失與功能異化

從國家與農村社會關系的現實狀況出發對照來看，我們的觀點在一定意義上仍然處于邏輯層面。在實踐中村民自治存在著種種亂象:社會群眾性自治組織演化為“準政府組織”，“自我管理”演化為“被動管理”，群眾自治演化為“村委會自治”或“村官自治”^[1]73-74，理應代表村民利益、成為鄉村社會組織代表的村委會組織在實踐中往往成為統治村民的力量。正因如此，有研究者悲觀地將村民自治的實踐稱為“一場發展后果難以預料的鄉村政治動員令”。^[2]造成這一局面的原因是多方面的，其中最根本的原因在于當前鄉村自治實踐中國家與社會的分野模糊、界限不清，由此導致鄉村自治組織的功能錯位。鄉村治理中產生的“鄉村關系”“兩委矛盾”“村委會與村民矛盾”等一系列問題反映出在國家建構框架下鄉村自治的內在緊張，而這種內在緊張根本上是現代民主-國家建構中國家與社會關系的緊張造成的。正如有學者指出的“如果不從制度構造上解決現代化進程中國家權力不斷向鄉村滲透和國家與鄉村的權力邊界問題，村民自治的發展限度是可想而知的”。^[3]

村委會組織難以承擔起代表村民利益與國家平等對話的群眾性組織的職責除了上述國家與社會關系這一根本原因之外，還有一些體制機制上的原因:

1.村民自治的民主化發展遲緩失衡制約了廣大村民的治理性參與，村民自治發生異化，村委會不愿為村民集體維權。村民自治的一個核心價值就是民主，是民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督的統一。但是從民主的實現形式來看，民主選舉和村民自治的其他三個民主之間存在一些差異。在實踐中，大多數地方重選舉，輕管理，一選了之，選舉之后的決策、管理、監督無人過問，出現了“民選的干部不民主”的現象，被群眾稱之為“半拉子”民主，最后還是會落入少數人甚至一個人說了算的巢臼，村民自治蛻變為“村委會自治”甚至“村主任自治”。著眼于村民自治中村民的民主決策、管理、監督的缺陷，新近研究也主要從這一主題出發，提出了保障村民自治權的對策。^[4]

2.社會文化觀念的影響和制約，導致村民想不到村委會應該為他們維權。中國傳統文化是一種“服從性文化”、“順民文化”，不是一種公民性的權利文化。重國家整體利益，輕社會個體利益自古以來被推崇備至。類似于西方社會的那種深入人心的權利文化意識在我國還沒有從根本上確立起來，尤其是在廣大農村社會。由此，在村民自治中村民自治組織理應成為上級政府的好幫手、協助者的認識被認為是天經地義的。在我們以往的鄉村調查中，大多數普通村民眼中的村委會就是代表國家政府的，唯一不同的是原來村委會的官是上面任命的，現在的官是要大家來選的。

3.利益機制的誘導以及村委會遭遇信任危機導致村委會不能有效為村民集體維權。在我國大部分農村地區，發展經濟仍然是首要的利益需求。經濟發展水平越是低下，其權益需求越是短淺和急功近利，越容易被一些眼前的小的利益滿足所誘惑。在涉及土地征用補償等一些重大問題上，大多數村民很難從自身以及后代的長遠發展來思考問題，由此導致各種“坑農事件”的發生，事后才想起維權。另外，由于長期以來，村委會的過度行政化行為，也導致村委會在村民心目中的信任危機，他們對于村委會愿意而且能為他們維權這個問題上基本上是持懷疑態度的。所以，一旦遭遇權益受損他們往往是通過各種激進的、個體性的維權方式，或者寧愿選擇當地黑惡勢力替他們出頭也不相信村委會。

4.農民的集體行動困境導致村委會維權的艱難。在社會與國家試圖平等談判、互動合作時面臨的社會性障礙往往是來自社會成員的集體行動困境，難以避免各種“搭便車”行為的產生。集體一致行動何以能產生，這在當前農村社會確實是一個根本的內在問題。近年來，學者們在研究鄉村治理問題時將眼光更多地放在了鄉村社會資本、鄉土社會資源和村莊社會關聯上，都與要試圖找到克服農民集體行動困境的努力有關。

三、構建以保障農民權益為根本的鄉村治理新機制，推進鄉村自治組織的社會性復歸

新中國建立后，由于實施趕超型的發展戰略，長期以來我國的國民經濟實行的是“以農養工”工農產品的“剪刀差”政策，由此建立起一種更為便利國家直接向鄉村汲取各種資源的“壓力型”政治體制。改革開放后，在農村普遍實行村民自治實踐其初衷并不是要徹底改變這種體制，而是國家在開放的條件下實現對鄉村社會全面控制已是力不從心，實行村民自治仍是將鄉村社會放在國家可控的范圍內。在這種宏觀制度中，必然導致鄉村自治組織的“過度行政化”傾向的發生。有學者提出鄉村自治還存在一種“過度自治化”傾向的存在，筆者認為此看法不符合實際，在上述國家大的制度框架期望中，所謂的“過度自治化”是難以真正產生的，如果有，那大多也是書齋中的臆造。

進入新世紀以來，隨著我國現代化建設進入“工業反哺農業”的新階段，為解決日益突出的“三農問題”，中央提出了科學發展觀，并在這一理念的指導下，全面取消農業稅，實施統籌城鄉發展的戰略。由城鄉分割到城鄉統籌是歷史轉折的標志。它意味著我國從國家與社會的二元性整合走向一體性整合，通過國家整合實現城市與鄉村的相對均衡發展。建設社會主義新農村，便是國家整合的重要目標和任務。由此需要從根本上改變和重構鄉村治理的舊有體系，重塑鄉村治理新理念，改變過去根深蒂固的“汲取型”觀念，變“取”為“予”，相應地變革“壓力型”體制，向鄉村治理的“服務型”、“維權型”治理體制轉變。真正確立“以農民為主體，讓農民得實惠”的鄉村治理機制^[5]，推進鄉村自治組織的社會性復歸，使得鄉村自治組織真正成為代表鄉村群眾利益，代表鄉村社會與國家政府合作、對話的社會性組織。

立足當前現實，我們也看到，要實現這種轉變面臨許多重大的障礙。可能的問題諸如村民自治組織若要轉型為真正的社會性自治組織，會不會重新使鄉村社會發生倒退，重新變成“一盤散沙”的局面，使建國以來“國家建構”的成果付諸東流;鄉村真正自治，會不會挑戰國家權威，形成社會不穩定因素，妨害我國的現代化建設等問題。應該說，這些也是學界一直以來最擔心的。自治與秩序如何才能保持一個合理的張力，如何界定國家與社會的界限從而使得二者實現良性互動，這些問題都是要慎重考慮的。但是，筆者以為，不能以此為根據而固守僵化和過時的體制機制，鄉村治理的發展，使得草根社會的強大生命力一旦擺脫外力的控制，必然炫目的怒放，這是任何力量都不能阻止的。系統論認為，任何一個自系統在外在環境良好的情況下，都有自我矯化的功能，鄉村社會作為一個自在系統，在國家理性的行政性放權的前提下，給它提供良好的外在體制機制環境，有許多可能產生的問題是完全可以矯正的。對此，我們應該樂觀地看待。

當我們沿著上述思路繼續深入思考下去還會發現，當前的村委會組織大都承擔著非常繁雜的職能，特別是承擔著繁重的“政務”職能，其履行村民自我管理、自我服務、自我維權的職能被邊緣化。實現村委會職能的轉變，實現其“草根性”復歸，必須要立足現實處理好鄉村自治組織與基層政府、鄉村組織與鄉村黨支部、鄉村自治與鄉村民主的關系，保障鄉村自治組織的經濟根基并且培育鄉村社會文化觀念資源等，塑造有利于鄉村自治組織轉型的新機制:

1.基層政府應加快轉化職能，在與鄉村社會打交道時，應積極開拓替代行政命令的新的政府行動方式，減輕和剝離鄉村自治組織的行政性事務。我們提倡的鄉村自治組織的職能回歸，但是，我們也認為政府在農村社會的職能依然是不可缺位的，促使村民自治組織的社會性復歸要求基層政府在實現國家意志和政策實施時必須在方式上進行調整。調整的策略可以有以下幾種:一是法律替代，把一些具有長遠意義、戰略意義并且內容相對穩定的政府職能，轉化為法律權利和義務，依法實施政府的導向作用，如計劃生育等;二是契約替代，對于一些以政府與農民發生交換關系為特征的政府職能，如公共工程，疫病防治等采取行政契約的方式，在政府與農民雙方一致的基礎上達成協議;三是宏觀經濟政策替代，如政府引導農民改變產業結構，引進新品種方面，可以采用財政的和金融的政策手段來調控，如在價格上給予補償，在信貸上給予優惠，在稅收上給予減免等等，盡量減少自治組織的經濟性行政事務。只有從根本上減少和剝離基層政府壓在鄉村組織頭上的繁重政務，才能使村委會安于本村事務，更好地為村民服務，代表村民利益。如此一來，也能有效化解鄉村治理中的“鄉村矛盾”。

2.合理界定村黨支部在鄉村治理中的角色定位問題，保障村民群眾的民主權利。新農村建設離不開黨的領導，黨的領導與村民自治的關系又具體體現為黨支部與村委會的關系，在現實實踐中村黨支部大多在鄉村社會處于非常重要甚至主導的地位，“兩委關系”是鄉村治理非常重要的關系。在上述的改進思路中，盡管我們著重就基層政府與鄉村組織關系進行了界定和規制，但是由于鄉鎮黨委與村黨支部之間是領導與被領導的關系，由此，通過對村黨支部的領導，鄉鎮與鄉村之間依然呈現領導與被領導關系。對此學者們提出一些化解的思路，有學者提出通過加強村民會議特別是村民代表會議的建設，真正發揮村民(代表)會議在村民自治中的最高權威地位來解決這一問題。^[6]具體途徑是建立黨支部、村委會、村民(代表)會議三者間的合作機制，可以考慮村中的重大事務由黨支部和村委會分別討論，以提案的形式提交村民(代表)會議，由村民(代表)會議做出最后決定。另外，在近年來各地村治中出現的“兩票制”實踐蘊涵了解決這一矛盾的很好的思路，很好地將黨在鄉村社會的領導與鄉村民主自治結合了起來。

3.推進鄉村民主的協調發展，以真民主促進鄉村社會真自治，防止村委會的功能異化。沒有民主就不會有真正的自治，缺乏民主和自治精神的組織也不可能成為組織成員真正的利益代表。在當前的鄉村自治中應該通過制度、立法的創新，真正維護村民群眾的自治權。^[7]村民的自治權包括選舉權和被選舉權，對村務的管理權，對村委會和村民代表的監督權和對村務的決策權，其中決策權還包括知情權、提議權、決定權等^{[8] 68-96}，只有切實維護了廣大村民的鄉村自治權，才能有效維護村民的各項權益，防止村委會的功能異化，使村委會成為維護村民利益的堅強組織依托。

4.大力發展農村經濟，構建以農村集體土地為根本的村委會經濟保障機制，使村民自治組織具有維護集體利益的堅強經濟基礎。要使村民自治組織成為能與基層政府平等談判、對話的鄉村社會組織，必須保障其存在發展的強大經濟后盾，在廣大農村，土地是農民最基本的保障，也是村級集體組織的堅強依托。當前許多地方存在的“空殼化村治”主要就是因為村級自治組織缺乏應有經濟根基導致的。當前必須嚴格執行國家的耕地保護政策，通過立法嚴格保障村級組織對土地的使用權和收益權，嚴格約束各級政府利用土地所有權的國有性質隨意侵占鄉村組織的土地資源的行為，增強和提升村級集體對于土地法定權利。

5.提升鄉村社會的公民文化素質，重構鄉村社會資本，促進鄉村社會的集體合作行為。中國農村社會長期存在的“善分不善和”因素成為鄉村社會整合和鄉村社會維權的內在障礙。由此，必須通過教育和挖掘鄉土傳統社會資源的方式，培養和提升鄉民的現代公民意識，增強其合作行為及社會信任感，積聚鄉土社會的社會資本，惟其如此，才能從根本上改變鄉村社會與國家政府關系中的絕對不均衡局面，增強鄉村社會抵御外部侵害的能力。

四、結論

“將農民組織起來”成為當前學界解決“三農”問題的一致共識，當前現實中出現的各類農村組織分為三類:自治性組織、經濟性組織和文化性組織。許多學者提出應成立專門政治維權性的農會組織，筆者認為作為鄉村社會的自治性組織的村委會本身就是政治自治性和維權性的鄉村組織，因此沒有必要再另外成立專門的農會組織，與其創設農會，不如從實現村民自治組織的功能再造來解決問題。另外，有學者提出村民自治組織應該成為專門的經濟性組織，筆者不同意這種觀點，因為這種觀點混淆了在國家-社會-市場框架中鄉村自治組織社會自治性的本質屬性，無助于當前面臨的許多問題的解決。另外在這里我們也應看到，如果僅強調鄉村自治組織的自治性和維權性的底層建設(即僅在鄉村社會自身層面的建設)，有可能產生鄉村社會的封閉化和與國家的對立化，因此文中上述的基本見解肯定是不充足的。應該將鄉村自治組織的功能轉化放在國家民主建構的大視野內考量。從維權視角看，單純村一級自治組織的維權離不開從鄉村社會與國家政權的中層溝通協調機制的構建，因此，可以考慮從中央一級到省、市、縣、鄉成立專門與村級自治組織對應、溝通、協調的上一級社會性組織，這種構想的實踐有待整個國家公民社會發育的成熟。

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A Tentative Analysis of Villagers’ Committee as Rural Community Advocacy Group

ZHANG Yan-e

(Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an 710061， China)

Abstract:The essence of the “three rural problem” is farmers’ rights and interests，as a village self-governing organization，villagers’ committee should be an organizational support to asserting villagers’ rights.In current practice there are phenomena such as absence，dislocation and alienation in activist function，which are caused by a number of reasons. In the new socialist countryside construction，we should build a new mechanism based on the protection of the rights and interests of the farmers，the path of the village self-governing organizations to achieve the function conversion，including the promotion of the functions reversion of village self-governing，development of the political environment， reconstruction of institutional mechanisms and cultivation of cultural values and so on.

Key words: villagers’ committee;farmers’ rights;organizational support;functional reversion