農業水資源保護的主體及其行為邏輯分析

摘 要:由于農業水資源產權界定難度很大，大多數農業水資源屬于公共池塘資源，具有使用非排他性和消費競爭性，容易產生“擁擠性”使用，造成“公共地悲劇”，因此，保護農業水資源必須進行集體合作;然而，由于保護主體多樣，每一主體的地位和關注目標不同，在保護水資源中的成本和收益也不相同，從而構成了主體行為動因與邏輯的復雜性;本文從宏觀主體-中央政府、中觀主體-地方政府、微觀主體-農戶三個層面分析各自的利益取向和行為邏輯;并結合我國實際，提出保護農業水資源的激勵對策。

關鍵詞:農業;水資源保護;主體行為

中圖分類號:F323.213 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)02-0040-05

一、農業水資源保護的主體結構與作為

(一)主體結構

從所有者角度分析，2002年修訂的新《水法》第三條規定“水資源屬于國家所有，即全民所有。農村集體經濟組織所有的池塘、水庫中的水屬于集體所有。”可見，農業水資源所有者分為國家和集體兩種。

從使用者角度分析，有代表國家的中央政府，有各級地方政府，有各種農業企業，也有農戶等。

從管理者角度分析，《水法》第十二條規定:“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。”第十三條規定:“國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。縣級以上地方人民政府有關部門按照職責分工，負責本行政區域內水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。”可見，農業水資源管理者包括中央政府、地方政府及其各級管理部門。

可見，農業水資源保護主體結構是復雜的。但從我國的實際情況分析，在農業水資源利用與管理中最為重要、最為積極的力量是中央政府、地方政府、農村集體和農戶。由于村民委員會、農村集體是由農戶組成，按1998年實行的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是農民利益的代表。因此，本文把農業水資源保護的主體結構分為三個主要層次，即宏觀主體-中央政府、中觀主體-地方政府、微觀主體-農戶。

(二)主體作為

中央政府、地方政府和農戶在保護農業水資源中都具有重要的作為，他們的作為不可或缺，但由于他們的主體身份不同，地位不同，職能不同，因此，他們的作為方式也不一樣。

1.宏觀主體-中央政府的作為。中央機關掌握核心權力，其政令具有強制性，作用是全國性的。中央政府的政策、法令、規章制度、教育引導方式等對農業水資源保護都有直接影響，同時政府確立的經濟發展模式、行政行為又間接影響下級政府和農戶。因此，中央政府行為在保護農業水資源中處于主導地位。

中央政府的作為主要有以下幾方面:第一，農業水資源保護的政策制定與實施;第二，為保護農業水資源提供援助與補貼;第三，農業水資源管理的體制與機制創建;第四，農業水資源利用的監督與檢查;第五，農業水利工程建設投入。第六，激勵農業水資源保護技術創新。

2.中觀主體—地方政府的作為。根據我國《憲法》和《地方組織法》的規定，各級地方政府是國家權力機關在地方的執行機關，負責組織和管理本地區的行政事務。

地方政府的作為主要有以下幾方面:第一，負責對行政區內農業水資源的管理和監督工作;第二，負責本行政區內農業水資源開發、利用、節約和保護工作;第三，領導行政區內灌溉、排澇、水土保持工作;第四，組織行政區內農村水利工程建設;第五，編制行政區內農業水資源利用規劃;第六，進行農業水資源保護和水利建設動員和投入。

3.微觀主體-農戶的作為。本文所指的農戶是以婚姻、血緣關系為紐帶組成的完全或部分從事農業生產的農村家庭。20世紀80年代我國農村突破了人民公社“三級所有，隊為基礎”的體制，以農戶為單元，實行家庭聯產承包責任制，從而農戶成為我國農業生產最基本、最直接的單元，也是農業水資源利用的微觀主體。

因為農戶是農業生產的主體，因此農戶是農業水資源的主要使用者。農戶的作為主要有以下幾方面:第一，使用節水設備與技術，集約利用農業水資源;第二，進行農田水利建設;第三，參與農業水資源管理;第四，保護農業水資源環境;第五，進行水土保持。

二、農業水資源保護主體的利益取向與行為邏輯

(一)利益取向的差別分析

“利益導向是一定的功利原則和價值標準在人的利益活動中的具體化，它指導利益主體按照歷史必然性要求采取最有價值的行為方向與行為路線，規范和引導人們在利益追求中趨利避害。”^[1]因此，為了更好地對保護農業水資源主體的激勵，首先應分析其主體行為利益。中央政府、地方政府、農戶都是利益主體，他們保護農業水資源的動力，就來源于其主體利益的實現。研究農業水資源保護問題，主體利益及其實現是一個基本的問題。對利益的追求是人類發展的動力，是可持續發展之源，也是不可持續問題難以解決的癥結所在。離開了主體利益分析，可能一切問題都無從談起。

1.中央政府的利益取向。中央政府的利益取向就是國家利益，它不但要考慮區域、農村、農戶的利益，也要考慮全國、城市、全體人民的利益，不僅考慮經濟的發展，而且要考慮到社會的穩定，中央政府是從國家長治久安、社會和經濟的和諧發展、綜合國力提高的全局的戰略高度，去對待農業水資源問題，因此，中央政府保護農業水資源的利益取向是全局的。

2.地方政府的利益取向。與中央政府相比，地方政府有其自身的特點:(1)權限的雙重性，即一方面是執行中央政府的職能，完成中央政府的部署;另一方面享有領導地方的權利，以實現地區社會經濟發展目標為基本內容。(2)利益取向的雙重性，即地方政府在中央政府的領導下，必須體現國家的整體利益要求，但同時，地方政府又要在以大局為重的前提下去爭取地區利益的實現。地方政府的上述特點導致地方政府在利益取向是雙重性的，既有以全局利益為取向的，又有以地方利益為取向的，這就使地方政府在保護農業水資源的行動上與中央政府可能一致，也可能出現分歧。

3.農戶的利益取向。農戶從事一定的經濟活動要有一定的利益動機，缺乏動力機制的推動，農戶對外部信號就不會或不愿作出反應。農村實行家庭聯產承包責任制，打破了農村經濟的傳統格局，農戶作為農村中的基本生產單位，已經確立了農戶在經濟上的獨立權和自主權。隨著農村經濟改革的市場化發展，農戶存在著盡可能增加自身利益的愿望和動機，其行為目標是效用最大化。每一經濟主體從事經濟活動都有自己的責利觀，作為微觀農業投入主體的農戶，其保護農業水資源的責利觀顯著不同于作為宏觀的中央政府或中觀的地方政府，對農戶而言，保護農業水資源是維持生計和獲得利益的一種手段，因此，農戶在保護農業水資源上的利益取向是個體的。

(二)行為邏輯的差別

農業水資源保護是一個典型意義上的奧爾森式的集體行動，但集體行動有時存在個人理性與集體理性的悖論。因此，必須對保護農業水資源的行為邏輯進行分析。

1.中央政府的行為邏輯。中央政府在保護農業水資源上有成本也有收益。成本方面一般可分為直接成本和間接成本。直接成本是指中央政府采取保護農業水資源的行動，如實施農田水利工程、進行農業水資源規劃、農業水資源治理、實行水資源用途管制、制定農業水資源保護法規條例、執行農業水資源保護政策等直接支付的費用;間接成本主要是指實行農業水資源保護政策影響其他產業發展，制約某些產業發展速度，中央政府財政收入下降等。中央政府在保護農業水資源方面的收益，也可分成直接收益和間接收益:直接收益包括因保護農業水資源促進了農業生產特別是糧食增長，使糧食產量增加和食物安全;間接收益包括生態環境改善、食物安全保障對國民經濟其他部門的促進作用以及由此而帶來的政府支持率上升、社會安定。

在保護農業水資源方面的得與失面前中央政府如何決策?兩利相權取其重，兩害相權取其輕。中國是世界上13個貧水國之一，人均水資源占有量只有世界人均水平的l/4。農業水資源關系到農業生產基礎的穩定，保護農業水資源直接關系到食物安全，食物安全又關系到社會的穩定，如果不保護好農業水資源，中國的糧食安全和社會穩定就無法得到保證。因此，從理性出發，保護農業水資源是中央政府所遵循的行為邏輯，有很強的意愿。

2.地方政府的行為邏輯。地方政府是一個經濟人、政治人、道德人的集合體。在向市場經濟體制的轉軌過程中，中央賦予了地方以相對獨立的經濟管理自主權，于是地方政府的利益主體地位逐漸凸出，其隱性的經濟人特性走勢趨強。其中最為顯著的事實是，放權讓利改革戰略和“分灶吃飯”財政體制的實施，使得地方政府擔當了推動地區經濟增長的重任，其掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到了相應的拓展。因此，在轉軌時期的中央與地方關系中，強化了地方政府經濟人特性，造成了地方政府在利益上與中央博弈的可能。^[2]

地方政府在保護農業水資源上同樣有成本與收益的問題，成本方面既包括地方政府執行國家政策、采取農業水資源保護、興修水利工程等行動所花費的直接成本，也包括地方政府因為保護農業水資源而限制某些企業發展所帶來的地方財政收入的減少，后者構成地方政府的間接成本;地方政府的收益包括生態環境改善，也包括因執行國家政策所帶來的政治安全和榮譽收益，當然，執行國家政策而免受的懲罰也可列入收益之內。地方政府要博得上級政府的賞識與當地群眾的擁護，在其行為的選擇上必然衡量“政績利益的最大化”。因此，地方政府保護農業水資源的行為取決于比較利益，對其需要進行激勵與約束。

3.農戶的行為邏輯。農戶的特征可以用理性的經濟人來概括。諾貝爾經濟學獎獲得者西奧多#8226;舒爾茨在《改造傳統農業》中指出，過去人們所指責的傳統農業中小農愚昧落后，經濟行為缺乏理性的觀點是錯誤的，這種觀點是一種幼稚的文化差別論。他進而指出在考慮成本、利潤及各種風險時，農民都是很會盤算的生意人。也就是說，農民是在現有的條件下最大限度地利用可圖的生產機會和資源的人。

農戶作為“理性人”，他們的行為選擇是由比較收益最大化決定的。農戶在保護農業水資源方面的直接成本有:農田水利投入、節水保水措施、勞動力投入等;間接成本有:因為保護農業水資源的經濟投入和勞動力投入，影響農戶其他方面的投入而減少的收入;直接收益有:農產品產量的增長、勞動力生產率提高帶來的收益;間接收益有:由于改善水資源條件使農產品品質提高而帶來的收益、水環境改善的生態效益。農戶作為理性經濟人，會在資金投入和勞動力投入中進行收益比較，如果比較收益低，會將資金和勞動力由農田水利投入轉向其他領域，只有在比較收益合理狀態，農戶才能采取保護農業水資源的行為。^[3]

三、農業水資源保護主體間博弈分析

(一)中央政府與地方政府的博弈

在水資源保護上，中央政府作為公共產品政策的制訂者、組織者和資金提供者，其目標是實現效用最大化(財政收入最大化和社會福利、公共產品供給最大化)，約束條件是財政負擔能力;地方政府以上級對其政績的評價達到最優和從中央政府最大限度地取得資金為基本施政方向。^[4]

中央政府在財力一定的情況下，不可能對農業水資源領域進行全額投資，而且，中央政府認為，在實行財政包干體制后，地方政府在區域性的水資源保護上有更多的投資責任。然而，地方政府在投資權限擴大的情況下，有理由根據地方財政收入最大化這一目標函數進行投資選擇，由于農業水資源投入周期長、比較利益低，因此，在地方政府的投資優先序中，也就排在了后面。現實的情況是:中央政府制定政策以調動政府政府的積極性，但地方政府往往利用自身的信息優勢，以“軟化”中央政府的政策。這樣，中央政府與地方政府的博弈準則是:中央政府希望在中央投入一定的情況下，通過政策激勵地方政府對水資源保護投入更多;地方政府則希望中央財政投入有更多的投入，而地方政府投入的少些。

中央政府為了達到自己的目標，往往是寄希望于政策的制定與監督。然而，由于農業水資源保護委托-代理鏈過長、代理層級多、信息不對稱，地方政府處于博弈的優勢，在實際工作中地方政府往往夸大本地區農業水資源保護的需求，爭取中央的投入，同時夸大地方政府的投入，爭取業績，這兩方面逐級上報，逐級“加水”，使中央政府得到的信息極不對稱。有些地方政府的農業水資源保護投入，是為了得到上級政府的投入而進行的“配套”，因此，中央政府與地方政府的博弈有“智豬博弈”的特征。

(二)地方政府與農民的博弈

取消農業稅后，地方政府(尤其鄉鎮政府)在農業上的直接收入減少，增加了保護水資源投資的負擔。有些地方政府近幾年極力推崇農業水利設施與工程“市場化”解決方案，通過承包、拍賣、股份改革，實施誰用水誰付費，目的是彌補地方政府投入的不足，把本應地方政府承擔的投入轉嫁給了農業用水者(主要是農戶)。從近幾年的實際情況看也是這樣，農戶的用水成本普遍增加，實質上存在地方政府與農戶博弈。

農戶為了能爭取到地方政府的投入，在博弈過程中往往會采取保持短缺或部分短缺的策略，作為向地方政府要價的理由，因為他們知道，如果農戶自己興修水利而滿足需要，則地方政府不會另外投資。如果農業所需要的水資源不能滿足，則地方政府可能會有投資。因此，等靠是農戶與地方政府博弈中的策略。因此，地方政府與農民都想讓對方多投入，而自己少投入，這是他們的博弈原則。

(三)農戶與農戶的博弈

有很多人在分析農戶與農戶的關系時利用囚徒困境博弈，推導出“公地悲劇”的結論。筆者認為在保護農業水資源上農戶可能“擁擠性使用”，也可能形成合作，即可能出現負和博弈或零和博弈，也能出現正和博弈，關鍵在于組織狀況。

1.無組織狀態:負和博弈(零和博弈)。如果沒有政府組織或農民合作組織(自我組織)的出面協調，沒有規章制度，農戶處于無組織的狀態，可能會出現負和博弈或零和博弈。^[5]因為農業水資源使用很難排他或排他的成本非常高，由于存在個人理性與集體理性的差異，農民搭便車和機會主義的選擇就是理性之舉了。在無組織無政府的情況下，農戶在保護水資源上會出現兩種結果，一是負和博弈，即人人都不保護，而是擁擠性使用，最后水資源短缺，人人都受損失;二是零和博弈，即保護者得不到補償，搭便車者不付費，造成不公平。正是這種集體行動的邏輯困境，阻礙了農民在保護農業水資源上的勞動和資金投入。

2.有組織狀態:正和博弈。在政府或農戶合作組織(自我組織)的組織安排下，農戶可以在水資源的保護上達成共識、進行合作。^[5]因為:第一，在農村社會中人口流動少，范圍小，農民的生活局限于村莊，在村莊生產、生活和實現人生的價值，農民對村莊的預期長遠，宗族組織和村莊輿論的力量強大，可以有效地邊緣化不合作者，使他們在日后的生活中產生信任危機，因此不合作者很少;第二，水資源使用者的數量集中、分布相對固定，農民居住在某一特定區域，人口規模變動不大，他們之間也彼此熟悉，水資源的使用者的人數和范圍邊界一般都能被清晰的界定;第三，每一個農戶的策略行為及其結果都是可以被長期相互觀察的。農戶是否遵循大家共同遵守的規則，也都是明確的。第四，農戶使用水資源是年復一年的，是重復博弈，對投入與產出的關系也比較清楚，會產生信息鏈接和共享，改變個體農民雙方的策略行為，變不合作為合作，逐漸認識到合作則雙贏，不合作則虧損，使農民個體產生反思和合作理性思維，認知合作博弈的重要性。因此，有組織狀態農戶的使用策略更接近于長期合作動態博弈，是“討價還價”的形式，而不是像“囚徒困境”那樣的非合作靜態博弈。

四、農業水資源保護主體行為的激勵

如何把庇古為代表的政府管理理論與以科斯為代表的市場理論結合起來解決水資源保護中的市場失靈與政府失靈問題，是研究中的重要問題。^[6]因為農業水資源具有外部性和非排他性，存在著“市場失靈”，需要政府干預與管理，但農業水資源保護設施與工程建設與使用中又存在“政府失靈”，也需要市場機制的引導，因此，對農業水資源保護主體的激勵需要行政與市場功能的整合與相輔相成的應用。

(一)行政激勵

行政激勵是指用法規、制度、政策的手段提高農業水資源保護主體的積極性。因為中央政府制定的法規、政策與執行力有積極的引導與約束作用，因此中央政府在農業水資源保護主體激勵中應發揮主導地位，實施行政激勵主要應做好以下幾方面的工作:第一，完善制度，明確責任，加強監督。明確界定中央政府、各級地方政府在農業水資源保護中的權利和責任、指標與任務，以政策的力量提高各級地方政府的積極性，以制度形式保證它們能夠各司其職、各負其責。第二，完善政績考評體系，中央政府和地方政府在水資源保護上的博弈很大程度源于政績考評體系的不合理，通過建立任期目標責任，激勵地方政府。第三，建立地方政府財權與事權的統一政策，中央政府投資全國性的農業水資源保護工程，地方政府投資地方性的工程，劃分各級政府的財權與事權范圍，使地方政府的財政收入與支出能力一致。第四，改進農業水資源管理體制，建立有利于農業水資源利用與保護的管理體制。第五，建立多元化的農業水資源保護投入機制，引導民間資本和企業資本投資，強化政府投資的乘數效應，采取不同的融資模式，把水利產業資金、社會資本和BOT等模式相結合，提高投資者的積極性。

(二)市場激勵

目前應推進以下幾方面的工作:第一，完善農業水權，建立農業水權市場。應推行農業水資源所有權與使用權的分離，建立水權市場，激勵節水與保水的積極性。第二，農業水資源保護工程的市場化投資。推行農業水利工程產權改革，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，通過股份制促進農戶與政府的合作，形成多元投資局面。第三，形成合理的農業水價機制。由于我國長期農業水價沒有體現資源價值屬性，沒有發揮價格的調節作用，考慮到我國農產品生產成本問題，應推行差別農業水價，在合理用水范圍內實行低價制，而超量用水則實行高價制。 

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The Subject in the Protection of Water Resources in Agriculture and Analysis of the Logic of Its Behavior

GAO Ming^1，2

(1.School of Public Management，Fuzhou University，Fuzhou ，Fujian 350002;

2.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen ，Fujian 361005，China)

Abstract:By the high difficulty of delimitation of the property rights of the water resources in agriculture and most of the water resources in agriculture belong to public resources in the bond， its trait is non-exclusiveness and expense competitiveness，it may be easy to engender crowded in use.Therefore，the protection of agricultural water resources must be collective cooperation.However，because of the variety of the subject protection，the different status and the goals，and the costs are not the same with the benefits in the protection of water resources，so they cause the complexity constituting in the main acts motive and the logic. The thesis analyses the benefit orientation and behavior of logic respectively in the three aspects as the subject of macroeconomic-central government，meso-subject-local government and the microcosmic subject-farmer.It also put forward some incentive measures to protect water resources in the light of China’s reality.

Key words: agriculture;water resources protection;behavior of the subject