論新農(nóng)村建設(shè)背景下欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革

摘 要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是距離農(nóng)民最近，最了解農(nóng)民的基層政權(quán)，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該適應(yīng)形勢(shì)，深化改革，成為擁有較多公共資源、行為公正高效、監(jiān)督約束到位、真正為農(nóng)民負(fù)責(zé)的基層政府。這樣才能發(fā)揮其職能，為新農(nóng)村建設(shè)作出不可替代的貢獻(xiàn)。本文立足于新農(nóng)村建設(shè)背景，以西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)城固縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為對(duì)象，理論與實(shí)踐相結(jié)合，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的意義，找出并分析其工作泛化和職能缺失的問(wèn)題及原因，提出了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為思路、合理劃分權(quán)責(zé)、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)法治政府、提高公務(wù)員綜合素質(zhì)等五條改革途徑。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，欠發(fā)達(dá)地區(qū)，陜西城固縣，改革

中圖分類號(hào):D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-9107(2010)02-0016-05

新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)當(dāng)前和今后很長(zhǎng)時(shí)期的重要任務(wù)，目標(biāo)宏偉，任務(wù)艱巨，需要各方持之以恒為之奮斗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家最基層政權(quán)，直接面向農(nóng)村民眾，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)責(zé)任重大，作用無(wú)可替代。由于體制和傳統(tǒng)等慣性因素，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)理念、工作方式、運(yùn)行機(jī)制、人員素質(zhì)等方面不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，影響了引領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)的質(zhì)量和效率。這就迫切要求在新農(nóng)村建設(shè)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須按照現(xiàn)代政府服務(wù)理念，加快職能轉(zhuǎn)型，提高施政質(zhì)量效率，更加積極有效地服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的作用無(wú)可替代

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是法律地位明確的綜合性基層政權(quán)

憲法規(guī)定，“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。依據(jù)《地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定的職責(zé)，潘維先生將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能概括為三大類:(1)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和上級(jí)政府的行政命令;(2)管理和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)和教科文衛(wèi)體育事業(yè);⑶保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)及保障人民的法定權(quán)利。^[1]由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是法律地位明確的一級(jí)地方政權(quán)，其職權(quán)具有廣泛性，其范圍涵蓋到本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。職能具有綜合性，承擔(dān)了本行政區(qū)域內(nèi)的管理、教育、保護(hù)、服務(wù)、分配等基本職能。這些職能是農(nóng)村任何組織所不具備的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)條件下存在并改革加強(qiáng)的價(jià)值基礎(chǔ)。

新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留、存廢之爭(zhēng)，是學(xué)者熱議的話題。主要有三種觀點(diǎn):第一，強(qiáng)鄉(xiāng)論。認(rèn)為從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)不能輕言撤消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向政府職能，使之真正成為直接向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基層政府組織。第二，鄉(xiāng)派論。主要觀點(diǎn)是變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，專事縣政府委托的任務(wù)。第三，廢鄉(xiāng)論。主張實(shí)行鄉(xiāng)村自治。筆者認(rèn)為，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢的判斷，必須立足于農(nóng)村社會(huì)實(shí)際。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村一直是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、基礎(chǔ)設(shè)施、法制環(huán)境、民主意識(shí)最落后的地方，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中最薄弱、效益最低的環(huán)節(jié)，農(nóng)民是收入程度、文化程度、組織化程度最低的群體。在此基礎(chǔ)上取消或者弱化直接為農(nóng)民負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定是非常不利的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，也許是民主進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的最終目標(biāo)，但在目前農(nóng)村極不健全的民主、法制土壤上，迅速推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，可能會(huì)欲速則不達(dá)，出現(xiàn)與村民自治同樣的問(wèn)題。明末思想家顧炎武曾說(shuō):“天下大治，始于里胥，終于天子”。因此，在新農(nóng)村建設(shè)條件下，規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)獨(dú)立地方政府的相關(guān)制度和職權(quán)，使之在為農(nóng)民服務(wù)時(shí)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，成為擁有較多公共資源，公正高效規(guī)范，監(jiān)督約束到位，真正有能力的基層人民政府，肯定是必要的，在一線對(duì)農(nóng)民實(shí)際服務(wù)和負(fù)責(zé)的人多了，應(yīng)該是農(nóng)民之福。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身無(wú)可替代的作用與特點(diǎn)

1.在鄉(xiāng)村穩(wěn)定與鄉(xiāng)村治理中的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層一級(jí)國(guó)家政權(quán)組織，與農(nóng)民聯(lián)系最緊密，對(duì)于行使公權(quán)力，指導(dǎo)村民自治，規(guī)范農(nóng)村社會(huì)秩序，調(diào)節(jié)、緩解國(guó)家與農(nóng)村民眾的關(guān)系方面作用獨(dú)特，不可忽視。

2.落實(shí)國(guó)家扶持政策的功能。從我國(guó)國(guó)情和世界各國(guó)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律看，改變農(nóng)村面貌，需要政府主導(dǎo)，使資源更多向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜。處在“神經(jīng)末梢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最有條件落實(shí)這一職責(zé)。

3.農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的功能。我國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，鄉(xiāng)村社會(huì)組織化程度和農(nóng)民自身的素質(zhì)與新農(nóng)村建設(shè)要求相差較遠(yuǎn)，這就要求鄉(xiāng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)必須在政府引導(dǎo)下走特色發(fā)展之路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正好可以發(fā)揮作用。

4.具有職能綜合性和服務(wù)規(guī)范性的特點(diǎn)。鄉(xiāng)村雖有群眾自治性質(zhì)的村民委員會(huì)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家公權(quán)，工作更具有綜合性、規(guī)范性。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員具有一線戰(zhàn)斗員的特性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員直接服務(wù)群眾，具體承擔(dān)國(guó)家農(nóng)村工作落實(shí)的最后環(huán)節(jié)，就像軍隊(duì)連隊(duì)一級(jí)的士兵，處在最底層，卻是戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。這些功能特性，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)新農(nóng)村建設(shè)具有無(wú)可替代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的緊迫性

(一)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)的基本條件

西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特征明顯，建設(shè)新農(nóng)村的任務(wù)十分艱巨。以陜西省城固縣為例，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)的基本條件是:

1.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高。城固縣2008年以桔柑、中藥材、蔬菜、蠶桑、茶葉為主的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基地達(dá)到23萬(wàn)畝，人均半畝，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)化水平不高，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)的主要形式，基本還是牛耕人種模式。

2.小農(nóng)氣息比較濃厚。農(nóng)民文化素質(zhì)較低，傳統(tǒng)意識(shí)嚴(yán)重，有掙錢發(fā)財(cái)?shù)囊庠福^念比較保守，不愿冒風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)業(yè)勁頭不足。

3.社會(huì)事務(wù)發(fā)展不平衡。雖說(shuō)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，但改善的空間仍然很大;社會(huì)保障推進(jìn)比較快，但水平低，任務(wù)仍然很重;村莊環(huán)境和農(nóng)民生活條件亟需改善，臟亂問(wèn)題比較突出。

4.農(nóng)民法制意識(shí)淡薄，村級(jí)民主政治發(fā)展不均衡，村民自治作用不突出，農(nóng)民參政、議政能力不強(qiáng)，不太關(guān)心集體事務(wù)。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作存在的問(wèn)題及原因分析

農(nóng)村形勢(shì)的迅速變化，對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、運(yùn)行機(jī)制和干部思想帶來(lái)強(qiáng)烈沖擊。舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚在形成。面對(duì)新情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府準(zhǔn)備不足，職能泛化，工作內(nèi)容無(wú)所不包，無(wú)所不管，越位、缺位、錯(cuò)位嚴(yán)重，干了很多干不了也管不好的事情。表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不到位。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏深入研究，往往對(duì)本區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的著力點(diǎn)定位不夠準(zhǔn)確，前瞻性、系統(tǒng)性、可行性考慮不透，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段沒(méi)有真正轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)引導(dǎo)上來(lái)，存在瞎指揮、行政干預(yù)過(guò)多等現(xiàn)象;對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)重點(diǎn)培育支持不夠，忽視對(duì)經(jīng)濟(jì)組織化的培育，影響到農(nóng)產(chǎn)品升值和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。二是支持社會(huì)公共事務(wù)和公用設(shè)施發(fā)展不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際取消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了財(cái)力支配，機(jī)關(guān)基本運(yùn)轉(zhuǎn)已十分困難，對(duì)公共事業(yè)的投入更是無(wú)從談起。即使一些建成的設(shè)施，因經(jīng)費(fèi)不足也不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至成為擺設(shè)。三是促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和諧不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際擔(dān)負(fù)著份內(nèi)份外全部的農(nóng)村工作，基本沒(méi)有權(quán)力，卻承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，管了許多本來(lái)不該管、也管不好的事情，造成不少工作實(shí)際上的貽誤。四是工作機(jī)制不順暢。機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，管理體系復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員結(jié)構(gòu)老化，士氣低落，懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)技術(shù)、善服務(wù)的現(xiàn)代公務(wù)員缺乏。部分公務(wù)員行事浮躁，不干實(shí)事，負(fù)面影響大。

工作泛化和職能缺失的原因有:

1.實(shí)際功能扭曲。處于行政管理體系最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只能毫無(wú)選擇地執(zhí)行上級(jí)交辦的各種任務(wù)。在利益權(quán)衡和博弈中，上級(jí)政府難免會(huì)留下權(quán)利，而將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)。這種體制的存在，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)常受上級(jí)影響而不斷調(diào)整，一些不利于新農(nóng)村建設(shè)的部門利益和“短期”行為在工作中經(jīng)常出現(xiàn)。^[2]這種沒(méi)有人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)的基層政府，必然只能機(jī)械落實(shí)上級(jí)安排，承擔(dān)實(shí)際上承擔(dān)不了的無(wú)限責(zé)任，從職能缺失進(jìn)而演化為職能越位、錯(cuò)位。

2.與事務(wù)不相稱的財(cái)力。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管后，所謂的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政就是人員工資和一部分辦公經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)需要花費(fèi)很大精力，根本談不上投資發(fā)展公益事業(yè)。

3.缺少自主權(quán)的工作機(jī)制。上級(jí)政府的所有部門都可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)號(hào)施令，當(dāng)上級(jí)的考核指標(biāo)過(guò)多過(guò)濫時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能把主要精力放在完成上級(jí)交辦的任務(wù)、應(yīng)付各種檢查評(píng)比上。

4.不相協(xié)調(diào)的條塊關(guān)系。近年實(shí)施的縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，都是加強(qiáng)縣直部門權(quán)力，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，但工作出問(wèn)題時(shí)，上級(jí)政府追究的仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部戲稱為“上級(jí)部門垂直了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府捶彎了”。如此功利性的削弱基層，有一種“竭澤而漁”的感覺(jué)。

5.不相適應(yīng)的公務(wù)員隊(duì)伍。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員沒(méi)有接受過(guò)高等教育，現(xiàn)代理念和專業(yè)知識(shí)缺乏。受權(quán)于上級(jí)，習(xí)慣于行政推動(dòng)的工作方式，主動(dòng)為農(nóng)服務(wù)的意識(shí)沒(méi)有完全樹(shù)立。^[3]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身職能的嚴(yán)重錯(cuò)位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)更加艱巨，改革轉(zhuǎn)型更加緊迫，這就必須積極應(yīng)對(duì)，創(chuàng)新方法措施，加快改革轉(zhuǎn)型，提高能力效率，只有這樣，才能在這場(chǎng)波瀾壯闊的新農(nóng)村建設(shè)中有所作為，不辱使命。

三、建立現(xiàn)代服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的思路和途徑

作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)陜西城固縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)立足新農(nóng)村建設(shè)要求進(jìn)行改革轉(zhuǎn)型，在國(guó)家的關(guān)注支持下，按照現(xiàn)代服務(wù)型政府理念，緊密結(jié)合城固的實(shí)際情況，放開(kāi)眼界，獨(dú)立思考，以創(chuàng)新進(jìn)取的精神努力走出有欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革之路。

(一)政府行為的思路調(diào)整

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革的目標(biāo)應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，改革職能的思路，首先在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由管理索取型向服務(wù)支持型轉(zhuǎn)變。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，作出了我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村階段的重要判斷，我國(guó)農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)的政策開(kāi)始向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。在這樣的形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能必然要求由管理索取型向服務(wù)支持型進(jìn)行改革和轉(zhuǎn)型。^[4]其次，必須改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“管家”思維和行為。長(zhǎng)期的層級(jí)包干壓力型權(quán)力模式和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成了對(duì)農(nóng)村事務(wù)無(wú)所不包的“管家”。改革開(kāi)放后，這種“管家”行為有所弱化，但“管家”思維依然存在，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府錯(cuò)位、越位現(xiàn)象還很多，尤其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不少政府官員熱衷于充當(dāng)“政府企業(yè)家”。這與十六大提出的政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因此，應(yīng)該改變“管家”思維，經(jīng)濟(jì)上應(yīng)由招商引資的直接主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的引導(dǎo)者和支持者，經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的構(gòu)建者;在社會(huì)事務(wù)發(fā)展上，成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供者、管理者，成為農(nóng)村精神文明的倡導(dǎo)者和示范者。再次，應(yīng)深化農(nóng)村民主，建立“雙向問(wèn)責(zé)制”。目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)責(zé)主要體現(xiàn)在上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問(wèn)責(zé)制”，農(nóng)民難以參與這種問(wèn)責(zé)過(guò)程，從而利益訴求難以得到表達(dá)。^[5]隨著政府管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向現(xiàn)代的“善治”轉(zhuǎn)型，就需要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)，建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問(wèn)責(zé)制”，使人民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，從根本上減少錯(cuò)位、越位和缺位問(wèn)題。

(二)合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“縣以上政權(quán)建設(shè)取實(shí)，鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”的制度設(shè)計(jì)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)名為一級(jí)政府，實(shí)際是一個(gè)空架子，缺乏應(yīng)有的權(quán)威、效能和社會(huì)凝聚力。^[6]為此，必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化、服務(wù)有心無(wú)力的狀況。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家權(quán)力配置的基本原則應(yīng)該是:確保兩頭，精簡(jiǎn)中間，重心下移縣鄉(xiāng)，確保政策執(zhí)行能力。這是當(dāng)前政府在體制內(nèi)形成權(quán)力制約機(jī)制和提高行政效率的最佳選擇。^[7]因此，在當(dāng)前情況下抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，一個(gè)重要的前提是按照現(xiàn)代政府理念，依法劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，理清責(zé)任權(quán)限分際。凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的職能，應(yīng)賦予相應(yīng)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán);凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合的職能，要分清主次、明確相應(yīng)責(zé)任，嚴(yán)格約束上級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)節(jié)制地轉(zhuǎn)嫁事務(wù)責(zé)任的行為，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府騰出手來(lái)，有人、有權(quán)、有錢、有時(shí)間為新農(nóng)村建設(shè)提供公共服務(wù)和支持。^[8]權(quán)責(zé)劃分涉及利益分配調(diào)整，其他層級(jí)地方政府均有自身的利益考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不大有發(fā)言權(quán)。政府職權(quán)的劃分，主要應(yīng)由中央政府站在全局研究謀劃，推動(dòng)落實(shí)。

(三)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制

第一，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，按照“精簡(jiǎn)、便民、高效”的原則，將過(guò)去設(shè)置重復(fù)，職能交叉、越位錯(cuò)位的機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)合并，既體現(xiàn)農(nóng)村工作的綜合性，又突出專業(yè)化，使每名干部都有明確的崗位職責(zé)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有人力資源的優(yōu)化組合，形成管理規(guī)范、重點(diǎn)突出、職責(zé)清晰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)新格局。同時(shí)，理順縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，讓權(quán)力歸位政府。

第二，形成高效的工作運(yùn)作機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員管理應(yīng)本著綜合服務(wù)、突出專業(yè)的思路進(jìn)行，因事設(shè)崗，因崗定人，改變以往管理“安排什么干什么”和“老王打狗，一齊下手”的無(wú)序狀態(tài)，提高工作質(zhì)量效率。推行競(jìng)爭(zhēng)上崗的管理機(jī)制，改革分配的平均主義，增強(qiáng)工作的責(zé)任感和積極性。

第三，建立科學(xué)的工作考核機(jī)制。一方面，上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核要切合實(shí)際，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受能力，切實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“松綁”，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心轉(zhuǎn)移到謀劃區(qū)域發(fā)展上。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部考核，嚴(yán)格實(shí)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一、目標(biāo)考核、效能管理，以業(yè)績(jī)?yōu)槿∠颍悦褚鉃楦荆瑥V泛接受群眾評(píng)議，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員有權(quán)力也有壓力，有責(zé)任也有動(dòng)力。

(四)建設(shè)法治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

第一，施政行為必須于法有據(jù)。農(nóng)村是法制建設(shè)落后的地方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最貼近農(nóng)民的公權(quán)力機(jī)關(guān)，依法行政的水平，決定著政府形象，影響著鄉(xiāng)村的法治進(jìn)程。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必循堅(jiān)持“以法為綱”，施政行為必須于法有據(jù)，嚴(yán)格依法辦事，用程序保證依法行政的落實(shí)。

第二，深入推行政務(wù)公開(kāi)，提高政務(wù)活動(dòng)透明度，保證人民的知情權(quán)，讓人民監(jiān)督，這是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革步入決策民主化、管理科學(xué)化、辦事程序化軌道的必由之路。

第三，加快推進(jìn)民主決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作瑣碎而具體，這在一定程度上導(dǎo)致了決策的隨意性。建設(shè)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須規(guī)范決策行為，形成民主決策制度，完善民主決策的程序，規(guī)范民主決策步驟，推行重大行政決策聽(tīng)證制、群眾列席制，防止一言堂和個(gè)人說(shuō)了算。

(五)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員綜合素質(zhì)

第一，科學(xué)選拔，增進(jìn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工作艱辛，熟悉農(nóng)村工作，實(shí)踐性、綜合性比較強(qiáng)，應(yīng)發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)選拔，形成優(yōu)秀人才脫穎而出的機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的補(bǔ)充，應(yīng)該依據(jù)農(nóng)村需求，不拘一格，在較大范圍內(nèi)選拔賢能，把有工作能力，會(huì)組織協(xié)調(diào)、具有現(xiàn)代知識(shí)和意識(shí)的高校畢業(yè)生、優(yōu)秀退伍軍人和具有高中以上文化、精通農(nóng)業(yè)技術(shù)與管理的農(nóng)村干部和優(yōu)秀青年農(nóng)民人才吸納進(jìn)來(lái)，形成視野開(kāi)闊、熟悉農(nóng)村、結(jié)構(gòu)合理、類型多元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員隊(duì)伍，成為引導(dǎo)支持新農(nóng)村建設(shè)的骨干力量。

第二，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高能力。一是加強(qiáng)方針政策培訓(xùn)，提高執(zhí)行政策和引導(dǎo)發(fā)展的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為新農(nóng)村建設(shè)的直接組織者、參與者，必須熟知政策，吃透精神，做到執(zhí)行政策不走樣。二是道德法制培訓(xùn)，提高道德修養(yǎng)和依法辦事的能力。三是群眾觀念培訓(xùn)，提高為民負(fù)責(zé)和為民服務(wù)的觀念，成為關(guān)心農(nóng)民、相信農(nóng)民、依靠農(nóng)民、組織農(nóng)民的典范。四是科技文化培訓(xùn)，提高現(xiàn)代意識(shí)、自身素質(zhì)和工作能力，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)用知識(shí)和技術(shù)的培訓(xùn)，不斷拓寬知識(shí)視野、完善知識(shí)結(jié)構(gòu)、提高綜合素質(zhì)，以嶄新面貌為新農(nóng)村建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

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The Context of the Reform of Township Government of Underdeveloped Area on 

the Background of the New Rural Construction

——As Chenggu County of Shaanxi Province for Example

HUANG Xiao-kang，GUO Feng-ping

(1. Dongjiaying Township Government，Chenggu County，Shaanxi 723211;

2. College of Humanities， Northwest AF University，Yangling，chenggu，Shaanxi 712100，China)

Abstract:As the nearest basic political power to farmers，the township government has the best understanding of farmers.There is no doubt that it should be adapted to the current situation，deepen reform and become the real basic government which has plenty of public resources，conducts fair and efficient administration，accepts supervision and constraint and hold really the responsibility for farmers，thus to make an irreplaceable contribution to the building of the new countryside. With the new rural construction as the background and township government in western underdeveloped Chenggu County as the target，this article，combining theory and practice， explores the value of township government reform，to explore and analyze the problems of township government in default of functions and generalization of work and the reasons for them.It then proposes five reform ways to solve these problems，such as adjusting the government action and thought，dividing the responsibilities more reasonably，optimizing the organizational structure and operational mechanism，building the government of rule and law， and improving the overall quality of the official service.

Key words: new rural construction;township government;underdeveloped area;Chenggu County of Shaanxi Province;reform