區(qū)域性公共產(chǎn)品的內(nèi)涵及其供給不足的影響

摘 要:在經(jīng)濟(jì)一體化趨勢日益加強的背景下，區(qū)域合作也正在興起，但是區(qū)域性公共產(chǎn)品的匱乏逐漸演變?yōu)橹萍s區(qū)域合作進(jìn)一步深入的主要因素之一。區(qū)域性公共產(chǎn)品既具有一般公共產(chǎn)品的特征，又有自己獨特的特性，因此，其供給主體除了參與合作的地方政府外，還應(yīng)引入市場力量和第三方力量。由于區(qū)域性公共產(chǎn)品在使用上具有地域性、受益主體具有明確性等特點，所以其在供給和使用上是有效率的。充足而有效的區(qū)域性公共產(chǎn)品供給將有助于促進(jìn)區(qū)域合作的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞:區(qū)域性公共產(chǎn)品;區(qū)域合作;供給效率

中圖分類號:F294.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)02-0068-04

自20世紀(jì)80年代改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)在獲得高速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題。[1]在區(qū)域間建立有效的合作機(jī)制是解決這一問題的關(guān)鍵所在。中央在“十一五”規(guī)劃中明確指出，鼓勵和支持各地區(qū)開展形式多樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作，形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的格局。但就目前實際情況而言，我國區(qū)域合作進(jìn)展并不順利，導(dǎo)致區(qū)域間不合作的原因固然很多，但是缺乏必要的區(qū)域性公共產(chǎn)品應(yīng)該是其中的主要原因之一。

一、區(qū)域性公共產(chǎn)品的界定及其特點

區(qū)域性公共產(chǎn)品是根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性范圍不同而劃分出來的一種公共產(chǎn)品類型，某項公共產(chǎn)品是否跨越單個行政區(qū)域的管轄范圍，是否具有超越單一行政管轄地區(qū)的外部性是判定其是否成為區(qū)域性公共產(chǎn)品的主要標(biāo)準(zhǔn)。它通常包括兩種主要形式:一種是國際意義上的區(qū)域性公共產(chǎn)品，主要涉及兩個或兩個以上主權(quán)國家或地區(qū)之間的利害關(guān)系。如果該利害關(guān)系涉及世界上所有主權(quán)國家和地區(qū)則稱之為全球性公共產(chǎn)品;如果僅僅涉及一國利益則是國家公共產(chǎn)品。另一種是在一國主權(quán)范圍內(nèi)，跨越兩個或兩個以上行政轄區(qū)的區(qū)域性公共產(chǎn)品。需要說明的是，如果公共產(chǎn)品所在的經(jīng)濟(jì)區(qū)域僅僅在一個單一行政管轄主體的范圍之內(nèi)，則不能視為區(qū)域性公共產(chǎn)品，但如果涉及到多個行政管轄主體的利益關(guān)系，則是區(qū)域性公共產(chǎn)品。單一行政主體管轄范圍內(nèi)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品，在一國范圍內(nèi)，除中央政府層級外，不管處在什么層級，都稱為地方公共產(chǎn)品。與之對應(yīng)的是國家公共產(chǎn)品或中央公共產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品外溢性的不同，如果對外部區(qū)域沒有外溢性，則該產(chǎn)品為純粹國家或地方公共產(chǎn)品，或者稱為地區(qū)獨占型公共產(chǎn)品。由公共產(chǎn)品的相關(guān)定義，考慮到各國、各地區(qū)之間歷史、地理、文化以及經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益加強，外溢性成為公共產(chǎn)品的一個基本特點。因此，純粹的國家或地方公共產(chǎn)品是非常稀少的。從某種意義上說，它們可以看作是區(qū)域性公共產(chǎn)品的特例。[2]

區(qū)域性公共物品除了具有公共物品的一般特征，即非競爭性和非排他性外，還有如下幾個特征:(1)具有存量外部性。根據(jù)諾德豪斯的思想，區(qū)域性公共產(chǎn)品存量外部性的含義是:目前的影響或損害依賴于長期累積起來的資本或污染存量。較為重要的區(qū)域性公共產(chǎn)品都涉及某種存量，如污染存量、知識存量、生物和基因存量、貨幣體系的“聲譽”存量以及市場和民主體系中的“制度”存量。存量外部性使區(qū)域性公共物品具有特殊的性質(zhì)。首先，存量的積累通常非常緩慢，因此，在存量出現(xiàn)的初始時期，人們難以意識到問題的嚴(yán)重性，而一旦意識到往往積重難返。由于存量累積非常緩慢，存量外部性通常具有長期影響，并且具有不可恢復(fù)或接近不可恢復(fù)的特性。另外，由于長時間的遲滯，其影響可能在未來很長一段時期后才會出現(xiàn)，這就造成了大量的不確定性。存量外部性對于處理區(qū)域性公共物品的政治、經(jīng)濟(jì)決策具有重要意義[3]。(2)受益上的區(qū)域性。這是既指區(qū)域性公共產(chǎn)品在消費上具有空間限制性，同時又表明了其對合作區(qū)域內(nèi)的居民具有公共性，對外具有“私物性”。[4]一般而言，“私物性”是指產(chǎn)品只能服務(wù)于個人或被個人私用。這里借用“私物性”是指區(qū)域性公共產(chǎn)品只能被參與合作的子區(qū)域內(nèi)的居民使用，合作區(qū)域外的人只有支付適量的成本才被允許使用。(3)存在著溢出效應(yīng)和飽和效應(yīng)。溢出效應(yīng)是指區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益范圍與行政上的地理范圍不一致，即其受益范圍大于行政界限，從而出現(xiàn)向鄰近區(qū)域或其他區(qū)域擴(kuò)散的現(xiàn)象;飽和效應(yīng)又稱擁擠效應(yīng)，是指由于大多數(shù)地方公共產(chǎn)品的收益只覆蓋于有限的地理范圍，隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大，當(dāng)使用者增加到一定程度時，使得這些地方公共產(chǎn)品的功能發(fā)揮到最大，若再增加使用者就會降低其作用的現(xiàn)象。(4)提供的層次性。這是指它需要按不同的受益對象，由不同層次的區(qū)域政府提供，可以分為集體公共物品、地方公共物品、國家公共物品、國際性公共物品和全球公共物品。所謂集體公共物品就是由某個集團(tuán)提供、受益范圍僅限于該集團(tuán)成員的公共物品;地方公共物品是由一國內(nèi)部的某個地區(qū)提供的公共物品，如社會保障、基礎(chǔ)教育等就具有這種性質(zhì);在區(qū)域間交往日益頻繁的背景下，不僅在地方層次上有對公共物品的需求，而且在國家與國家之間也需要提供公共物品，于是就出現(xiàn)了國際性公共物品;國家層次上的公共物品是目前大多數(shù)公共物品文獻(xiàn)所關(guān)注的，而且談?wù)摴参锲窌r，也主要是指這個層次上的公共物品;(5)市場的相似性。即人們選擇在哪一個區(qū)域生活時要考慮的一個因素是該區(qū)域的稅收及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組合狀況，人們會選擇能夠使其滿足程度最大的那個區(qū)域，這實質(zhì)上等于人們在各區(qū)域間“選購”、“購買”他們認(rèn)為是最好的地區(qū)，這與私人市場的特征是極其類似的。市場的相似性所帶來的后果是:一方面區(qū)域間單個國家或地方政府也同樣會有“搭便車”心理，沒有動力甚至采取規(guī)避心態(tài)去對待這些問題;另一方面區(qū)域政府又不得不去解決這些問題。[5]

二、區(qū)域性公共產(chǎn)品與區(qū)域合作

許多學(xué)者將我國區(qū)域之間的行政分割歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)體制的原因。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)和地方政府只是中央計劃的執(zhí)行者。[6]改革開放以后，一些地方政府為了自身的利益，在幾乎所有的產(chǎn)品領(lǐng)域進(jìn)行惡性競爭，使得我國的地方分割現(xiàn)象愈演愈烈。這種現(xiàn)象的存在，不僅忽視了區(qū)域之間重大公共產(chǎn)品合作建設(shè)對市場一體化建設(shè)的重要意義，也忽視了區(qū)域之間在競爭性產(chǎn)品和公共產(chǎn)品合作機(jī)制方面的差異。[7]

區(qū)域合作與區(qū)域性公共產(chǎn)品的供應(yīng)之間是一種相互促進(jìn)和相互制約的關(guān)系。其一，區(qū)域合作范圍的擴(kuò)展不斷擴(kuò)大著對區(qū)域性公共產(chǎn)品的需求。要求提供越來越多的區(qū)域性公共產(chǎn)品，也就越能推動著區(qū)域性公共產(chǎn)品供應(yīng)的增長，而區(qū)域性公共產(chǎn)品供應(yīng)的增長也推動著區(qū)域合作發(fā)展。就目前情況來看，充足區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給不僅僅是區(qū)域合作、經(jīng)濟(jì)一體化的先決基礎(chǔ)，也是區(qū)域合作的重要切入點。其二，區(qū)域合作的發(fā)展進(jìn)程制約著區(qū)域性公共產(chǎn)品的供應(yīng)。區(qū)域合作的發(fā)展水平越高，各行政區(qū)劃之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越廣泛、越密切越頻繁，越需要有更多的區(qū)域性公共產(chǎn)品，各行政區(qū)劃也才會愿意共同提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。同時，區(qū)域性公共產(chǎn)品的供應(yīng)狀況對區(qū)域合作的發(fā)展也有著促進(jìn)或阻礙作用，區(qū)域性公共產(chǎn)品供應(yīng)越充分，越有利于區(qū)域合作的進(jìn)行;相反，區(qū)域性公共產(chǎn)品的供應(yīng)越是不足，區(qū)域合作的進(jìn)行越會受到限制。區(qū)域合作意味著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)往來日益密切，經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不斷提高。在此情況下，只有建立完善的公共產(chǎn)品供給體系，才能實現(xiàn)真正的區(qū)域合作。區(qū)域合作與區(qū)域性公共產(chǎn)品供應(yīng)之間的這種相互促進(jìn)和相互制約的關(guān)系要求區(qū)域性公共產(chǎn)品的供應(yīng)與區(qū)域合作的發(fā)展應(yīng)該形成協(xié)調(diào)的關(guān)系。應(yīng)該說在我國區(qū)域合作的過程中，區(qū)域性公共產(chǎn)品供應(yīng)呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。這表現(xiàn)在:區(qū)域性的污染治理機(jī)制、區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展機(jī)制的初步構(gòu)架及區(qū)域性公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作制度、區(qū)域性安全合作制度的建立和發(fā)展等諸多方面。除了在數(shù)量方面，最近20多年來區(qū)域性公共產(chǎn)品在增長速度方面也達(dá)到了前所未的水平，如各地各區(qū)域間在很短的時間內(nèi)建成了四通八達(dá)的高速路網(wǎng)就是一個很好的例證。雖然區(qū)域性公共產(chǎn)品獲得了前所未有的增長，但從總體上看，這種增長與各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。區(qū)域合作的發(fā)展使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對區(qū)域性公共產(chǎn)品產(chǎn)生了越來越大的需求，不僅要求迅速擴(kuò)大區(qū)域性公共產(chǎn)品的供應(yīng)范圍，而且要求迅速增加區(qū)域性公共產(chǎn)品的供應(yīng)數(shù)量。[8]

總之，恰當(dāng)?shù)膮^(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供機(jī)制有利于區(qū)域合作機(jī)制的形成，從而找到解決區(qū)域公共問題的有效手段;有利于區(qū)域穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和社會公平的實現(xiàn)，有利于提高區(qū)域公共問題的治理水平。因此生產(chǎn)和供給必需的“區(qū)域性公共產(chǎn)品”，應(yīng)成為地方政府和其他非政府組織治理“區(qū)域公共問題”的關(guān)鍵。

三、區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給與效率

由于區(qū)域性公共產(chǎn)品也具有一般意義上公共產(chǎn)品的特征:非排他性和非競爭性，因此，研究區(qū)域性公共產(chǎn)品就不得不考慮其供給問題。這主要涉及到兩方面:一是供給主體問題;二是供給效率問題。

首先，關(guān)于區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給主體問題。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，集體行動困境的存在使得區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品一般由政府來提供，但是奧爾森對用集體行動來解釋合作失敗的原因有著另一種看法。他認(rèn)為如果從聯(lián)合供給和聯(lián)合消費之類的公共物品角度出發(fā)，在信息不對稱的情況下，各行為主體間無法進(jìn)行必要的溝通、談判和協(xié)商，最終會得出合作失敗的結(jié)論。另外，他還強調(diào)，合作難以達(dá)成的最主要原因還在于團(tuán)體成員的多少與合作的次數(shù)。[9]就國家層次上的公共產(chǎn)品提供來說，成員數(shù)目非常龐大，不可能像小團(tuán)體那樣解決搭便車問題。盡管如此，奧爾森還是像傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣強調(diào)政府在提供公共產(chǎn)品方面的作用。不過我們應(yīng)該知道，在區(qū)域合作過程中，并不存在一個超區(qū)域而又僅管轄這幾個區(qū)域“政府”。為此，我們基于區(qū)域合作的角度，提出區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給主體應(yīng)該是多元化的，包括政府力量、第三種力量和市場力量。

政府力量應(yīng)該包含參與合作的地方政府和中央政府，其中參與合作的地方政府作為利益相關(guān)者，既要承擔(dān)區(qū)域性公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，又要重視對區(qū)域性公共產(chǎn)品重要性的宣傳，喚起和加強居民對此問題的認(rèn)識，建議居民對跨區(qū)域公共產(chǎn)品的建設(shè)予以必要的理解和支持，力爭把公共產(chǎn)品外部性內(nèi)部化，使得區(qū)域合作在區(qū)域內(nèi)就開始。對于中央政府來說，其主要責(zé)任就是做好協(xié)調(diào)工作，以利于區(qū)域合作的順利進(jìn)行。基于各地政府的“經(jīng)濟(jì)人”角色和“搭便車”的行為傾向，依靠各地方政府間的協(xié)議來決定各地方政府的供應(yīng)責(zé)任自然意味著如果地方政府間難以達(dá)成合作協(xié)議，或者雖然達(dá)成了協(xié)議，但由于不存在區(qū)際政府，缺乏外部強制力，若地方政府不執(zhí)行協(xié)議，那么就會出現(xiàn)所需要的區(qū)域性公共物品缺乏供應(yīng)或者供應(yīng)不足的現(xiàn)象。邏輯結(jié)論和現(xiàn)實情況都是如此。那么此時，中央政府就可以以中間人或利益協(xié)調(diào)者的身份，協(xié)調(diào)各方利益，并監(jiān)督各方履行合作協(xié)議。

單純依靠市場力量或第三種力量來供應(yīng)公共產(chǎn)品都存在著缺陷。因為市場供應(yīng)的原則是利潤原則，而公共物品的供應(yīng)則要遵循公平原則。

第三種力量提供公共物品的非經(jīng)濟(jì)目的、第三種力量自身存在的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致其無法持續(xù)供應(yīng)區(qū)域性公共物品;另外，第三種力量供應(yīng)公共物品的能力也是有限的，因為它不是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，不能使用強制力，所以，實際上任何第三種力量都沒有能力提供足夠的這類公共物品。但是在現(xiàn)實生活中，市場力量和第三種力量也確實提供了許多區(qū)域性公共物品。如在傳染病防治、環(huán)境保護(hù)、動植物保護(hù)、公共衛(wèi)生技術(shù)和制度建設(shè)等區(qū)域性公共物品方面，都發(fā)揮了重要的作用。

其次，關(guān)于區(qū)域性公共產(chǎn)品的效率問題。由于一般性公共產(chǎn)品供給效率總體來說是較為低下的。那么區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)是否具有效率呢?我們可以借用建構(gòu)主義的思想來回答這一問題。建構(gòu)主義認(rèn)為，區(qū)域合作是區(qū)域間社會互動的過程，它是在各地區(qū)共同建構(gòu)出共有的區(qū)域文化和區(qū)域認(rèn)同的基礎(chǔ)上，形成合作規(guī)范的表現(xiàn)形式。[10]從現(xiàn)實來看，參與合作的地方之間的確存在著共同的需求和共同利益。基于此，我們認(rèn)為區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給是有效率的，理由如下:第一，區(qū)域性公共產(chǎn)品有地域限制，其成本通過協(xié)商來分?jǐn)偅軌虮容^有效地防止和排除公共產(chǎn)品“私物化”傾向。從目前中國各區(qū)域合作的現(xiàn)狀來看，一般不存在壓倒性優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)中心。即使在單極中心城市主導(dǎo)的合作區(qū)域，由于行政區(qū)域的存在，沒有哪個中心能夠獲得毫無顧忌行事的特權(quán)。因此，由于區(qū)域合作的地域限制和參與者的有限性，使得區(qū)域性公共產(chǎn)品供給的成本和收益得以比較清晰地反映出來，既能保證區(qū)域性公共產(chǎn)品的充分供給，又能保證其供給效率。第二，由于區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益主體的有限性，參與合作的各地方從中得到的收益和必須支付的成本也是比較明晰的，能有效地解決一般公共產(chǎn)品中所存在的“搭便車”現(xiàn)象。奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，集體行動的困境在大集團(tuán)中不可避免，但如果是在小集團(tuán)里聯(lián)合起來提供公共產(chǎn)品則是有效率的，因為小集團(tuán)里數(shù)目有限的行為體之間可以進(jìn)行有效的監(jiān)督。[11]第三，區(qū)域性公共產(chǎn)品供給的有效性還在于它能直接反映參與合作的各子區(qū)域的需求，從而使其供給機(jī)制和供給制度更切合參與者的發(fā)展要求，較易得到參與合作各方的認(rèn)同，同時在公共產(chǎn)品的運作上更有效率，在管理上也更具針對性。

四、結(jié)語及需要進(jìn)一步研究的問題

隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷深入，區(qū)域合作的可能性和必要性也日益增強。生產(chǎn)和供給足夠的區(qū)域性公共產(chǎn)品則是區(qū)域合作順利展開的前提和基礎(chǔ)，為了保證區(qū)域性公共產(chǎn)品能夠及時、充足地供給，其生產(chǎn)和供給主體應(yīng)該是多元的，應(yīng)該最大限度發(fā)揮地方政府、市場和第三種力量的作用。由于區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給和使用具有地域限制、參與者數(shù)目的有限性和其供給的針對性，能夠保證它的生產(chǎn)和供給是有效率的。

由于我們對區(qū)域性公共產(chǎn)品的研究才處于起步階段，對其中的許多問題的研究還不夠深入，如區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的融資方式、收益分配方式、供給的決策過程、中央政府在區(qū)域性公共產(chǎn)品供給過程中的角色定位以及事前、事后的管理等等。或許正是有著諸多值得同時也是必需研究的問題的存在，迫使我們繼續(xù)對此進(jìn)行更加深入的探討。

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Regional Public Goods:Regional Cooperation Foundation

WANG Zai-wen1， 2，TIAN Xiang-yu3 

(1.School of Economics， Beijing Technology and Business University，Beijing 100048;

2. Research Aademy for China’s Development and Reform，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081;

3. College of Accounting， Shanxi University of Finance and Economics，Taiyuan 030006，China)

Abstract:With the increasing tendency of the economic integration，the regional cooperation is on the rise，but the deficiency of regional public goods supply gradually evolves into one of the primary restricting factors to the further regional cooperation.Besides the characteristics of common public product，the regional public goods has its own features，therefore，its main supply body should include not only the local government，but also the market force and the third force.Because the regional public goods is localized in use and defined in beneficiary，therefore its supply and use are of effectiveness.Sufficient and the effective regional public goods supply will be helpful to promoting smooth advance of regional cooperation.

Key words: regional public goods;regional cooperation;supply efficiency