農村發展:科技\\金融與政策

摘 要:作為一個高層次的學術論壇，2009“楊凌國際農業科技論壇”于2009年11月1-3日在西北農林科技大學舉行，來自中國、美國、英國、奧地利、加拿大、澳大利亞、日本等17個國家的133名專家、學者及政府官員參加了本屆論壇。本屆論壇以“農村發展: 科技#8226;金融#8226;政策”為主題，安排主旨發言15個、分組報告61個，與會中外專家學者緊密圍繞“農村金融市場與組織創新”、“農村環境保護”、“土地綜合利用與管理”、“水資源綜合管理”、“農業科技創新、推廣與服務”、“中國農民合作組織發展”、“農業保險與農村社會保障政策”等主題從微觀、宏觀層面對如何通過科技、金融和政策的創新，推動農村進步和農業可持續發展進行了廣泛而深入地研討與交流。本屆論壇的一致共識是:科技與金融是當今世界農業與農村可持續發展的核心和關鍵要素，制約當今農業與農村發展的瓶頸因素是科學技術及其應用。要促進農業與農村的可持續發展，就要大力研發和推廣農業科技以及解決農戶融資難的問題，構建現代農村金融體系。

關鍵詞:農村金融市場;土地綜合利用;農業科技創新;農村社會保障政策

中圖分類號:F32 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)02-0001-06

2009年11月1-3日，2009楊凌國際農業科技論壇在西北農林科技大學隆重舉行，并圓滿結束。本屆論壇由中國教育部、國家外國專家局和陜西省人民政府主辦，西北農林科技大學、陜西省外國專家局、楊凌農業高新技術產業示范區管委會承辦。133余名中外專家學者、政府官員參加了本屆論壇，其中來自奧地利、美國、英國、荷蘭、以色列、澳大利亞、日本、加拿大、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、印度、蒙古、土耳其、塞爾維亞等16個國家的專家學者72名，我國國內20余所大學和科研單位的60余位代表參加了論壇。陜西省人民政府政協副主席張生朝、國家外國專家局副局長陸明、教育部國際合作與交流司副司長徐永吉、西北農林科技大學常務副校長趙忠、歐亞太平洋大學聯盟主席溫克林娜教授分別在會上致辭。國家外國專家局經濟技術專家司司長武云茹主持了論壇開幕式。閉幕式由西北農林科技大學副校長王躍進主持，西北農林科技大學侯曦副校長在會上就本次論壇作了總結。

本屆論壇以“農村發展:科技#8226;金融#8226;政策”為主題，安排主旨發言15個、分組報告61個，與會中外專家學者緊密圍繞“農業科技推廣”、“資源利用”、“農村發展政策”、“農村金融市場”、“農村綜合發展”、“農業科技創新”、“環境保護與治理”等主題從微觀、宏觀層面對如何通過科技、金融和政策的創新，推動農村進步和農業可持續發展進行了廣泛而深入地研討與交流。

與前三屆“楊凌國際農業科技論壇”相比，本屆論壇有以下特點:一是參會的國外大學、科研機構多，共有16個國家的52所大學、科研機構或政府組織參加論壇;二是學術水平高，涉及專業領域寬;三是達成了一系列實質性科研合作意向。雖然代表們來自不同的國家，專業亦有所差異，研究視角也不盡相同，但達成了一致共識:即科技與金融是當今世界農業與農村可持續發展的核心和關鍵要素，制約當今農業與農村發展的瓶頸因素是農業科技的推廣應用、農村金融薄弱以及相應公共政策的缺乏。當前促進農業與農村的可持續發展，必須解決農業科技研發推廣不足和農戶融資難的問題，運用系列政策工具，構建現代農村科技和推廣以及農村金融體系?，F將主要學術觀點作以總結綜述。

一、農村金融市場與組織創新

關于農村金融市場與組織創新這一主題，與會專家學者從宏觀層面、微觀層面的視角出發，對我國農村金融市場的發展及前景、當前的金融危機影響以及農戶融資等問題進行了深入地探討。

(一)農村金融宏觀政策

在宏觀層面，專家們對目前我國農村金融存在的問題、改革方向與前景以及當前金融危機的原因、影響做了分析。西北農林科技大學羅劍朝教授對中國30年的農村金融發展與改革做了全面總結，認為中國農村金融體系逐步發揮更多功能，改革取得了諸多成效，但面向“小農”金融需求的農村金融體系還不健全、服務功能有待繼續完善，并提出了改革方向與政策建議:繼續推進農村金融機構改革，調整農業金融結構和轉變政府職能;寧波大學熊德平教授利用DEA模型和方法，分析了1985-2007年農村金融資源分配的技術效率和規模效率，認為我國東、中、西部地區技術效率對規模回報存在較大差別;山東經濟學院王家傳教授分析了目前農村金融活動不能滿足農村發展要求，認為建立合理的農村金融服務體系條件已經具備，提出強化正規農村金融機構功能、建立非銀行金融服務體系以及優化農村金融生態等對策建議;中國人民大學孔祥智教授分析了金融危機對中國農產品的進出口、農業和農村發展產生了不可避免的負面影響，并最終影響到農民，使其收入增長明顯放緩，提出政府和企業應該采取更進一步的措施來積極應對中國農業目前面臨的挑戰;西北農林科技大學王育才教授分析了制度欠缺和虛擬經濟是導致金融危機的主要原因，認為我國在應對虛擬經濟和金融危機采取了較好的措施，保障了我國經濟在轉軌時期的穩定發展。

(二)農村金融微觀運行

在微觀層面，專家們通過實證分析，對農戶融資問題進行了多方位的討論。美國康奈爾大學Calum Turvey 教授通過897個農戶的實際調查，分析了農戶信貸需求彈性和信貸需求功能，并給出了實踐檢驗結果，認為彈性沿著需求曲線以每年1.2%-15.8%變動;中國人民大學馬九杰教授通過案例分析，認為隨著農村信用社中間業務收入的增加，農戶面臨的主要風險是自然風險和市場風險，而非意外傷害風險，從而得出結論:意外傷害保險不能提高農戶的還款率和信用社的信貸供給;中國農業大學何廣文教授分析了正規金融機構的發展滯后和城鄉的兩極分化，以及農村土地資本化遲緩和信貸擔保機制缺乏等問題，認為合作社的發展、農業生產的產業化和金融機構的改革等措施提高了農戶融資的可得性;西北農林科技大學孔榮教授通過對1 600農戶的調查，建立博弈模型，對信用借款和抵押借款進行了比較分析，認為信任和內疚影響農戶還款行為;東北農業大學王吉恒教授通過對1 500農戶的調查，分析了黑龍江民間投融資興旺的具體狀況，提出了規范黑龍江民間投融資指導性建議。

此外，山東大學Ahmet Goncu 博士認為天氣的變化對農業影響極大，金融市場可以創造“天氣衍生品”，天氣衍生品市場為農業生產提供了新的應對風險措施，但其數據統計評估有待提高，高質量的天氣數據是該市場成功的關鍵環節，政府應推動和操作該市場的運作;中國農業大學高啟杰教授基于對125個科技企業的一手調查數據，分析了中國農業科技企業技術創新的現狀，評價了其技術創新能力，并且對相關影響因素進行了研究。

二、農業環境保護與治理

(一)農業水污染

各國學者針對當前不同地區存在的水資源污染問題做了深入分析，對各種污染原因進行了研究，提出了控制水污染的建議。日本東京大學Chen Liang教授指出，北京是世界上水資源短缺最嚴重也是污染最嚴重的地區之一，并詳細地分析了水環境惡化的原因;美國馬里蘭大學Richard Weismiller教授分析了全世界水資源的利用情況及趨勢，提出流域管理和營養管理計劃的水污染控制措施;在談到我國黃土高原地區的水污染問題時，中國農業科學院楊正禮教授著重介紹了黃河上游地區(UYRA)水質的演變過程及其污染源，并提出了水質改善方法;中國林業科學研究院王彥輝教授指出中國西北黃土高原地區嚴重的環境問題，提出恢復遭毀壞的森林和植被的必要性，認為不能忽視不斷增長的森林和水的沖突，應當完善造林政策。

此外，在廢水處理方面，以色列理工學院Avi Shaviv教授認為廢水資源在急需水資源的地區是很珍貴的資源，有一定的經濟價值，具有施肥作用(可帶來N、P、K肥，甚至有機質)， 但同時應注意廢水資源的潛在危害。

(二)農業生產與環境

在農業生產過程與環境關系方面，專家們著重討論了環境與畜牧生產的相互影響，維也納獸醫大學Günther Schauberger教授認為環境影響將是管理決策中至關重要的方面，應支持發展低排放的住房系統;Günther Schauberger指出適宜的室內環境能夠促進家畜生產產量，但同時家畜生產會對環境產生污染，提出中國應采用低污染的房舍設備;西北農林科技大學邱凌教授對我國家禽大型養殖場的污染問題進行了分析，并提出發展沼氣能源，減少養殖業對環境的污染。

在生態農業發展方面，烏茲別克斯坦塔什干國立農業大學Payzieva Shaira教授指出害蟲對農作物和植物的危害與影響，提出采用生物方法解決害蟲問題;西北農林科技大學呼世斌教授提出研發動態快速固態混合肥料和殺蟲劑污染微生物修復法等需要繼續研究的課題，以減少害蟲對農作物和植物的危害與影響。

此外，維也納獸醫大學Rausch Wolf-Dieter教授介紹了農藥的使用對人體的危害，長期暴露在有農藥影響環境中的人們更容易患神經退行性疾病;西北農林科技大學昝林森教授介紹了奧地利花斑牛引進試驗的合作背景、主要研究內容及研究方法。

(三)可再生能源-高能源效率的替代能源

在探討可耗竭能源的替代能源問題時，奧地利可再生能源研究所Schauer Gerd博士認為利用電力這種可再生資源符合環境要求與人類的可持續發展;電車效率高，排放少，非常有利于保護環境;中南林業科技大學蔣麗娟教授介紹蓖麻油轉化生物柴油的研發策略及蓖麻作為子生物燃料原料研發的潛力與展望;奧地利沼氣協會Plank Josef介紹了在奧地利鄉村社區廣泛采用沼氣作為能源的情況;西北農林科技大學張文輝介紹了瑞典能源在中國的引進與生長狀況、研發工作及研究的前景?？稍偕茉词且粭l通向可持續能源生產之路，不僅能緩解目前的能源危機，奧地利聯邦農業、林業、環境和水資源管理部Günter Liebel先生通過奧地利的可再生能源的具體案例分析，認為對可再生能源的投資，創造了重要的、安全的“綠色就業”。

(四)環境保護與治理

與會專家學者對環境保護與治理問題的關注，主要集中在以下兩個方面:

1.在我國，政府在黃土高原地區實施的退耕還林計劃的實施效果方面，西北農林科技大學趙敏娟博士通過對陜西省吳旗縣的數據分析，實證性地估計了農戶的生產技術效率，以及參與退耕還林項目對農戶技術效率的影響，研究表明:退耕還林項目與農戶技術效率水平存在顯著的正相關關系;密歇根州立大學尹潤生博士評估了黃土高原地區退耕還林計劃對土地使用、水土流失的控制、農業生產力以及農民的影響，結果表明退耕還林計劃得到有效實施可以減少坡耕地，同時可以增加森林覆蓋率，從而減少水土流失，退耕還林計劃的實施與當地參與計劃的規模、政府能力和經濟情況有著極大的關系。

2.在溫室氣體排放方面，蘇格蘭農業學院Bob Rees教授指出，農業是溫室氣體排放的第二大源頭，因此減少溫室氣體排放需充分重視農業的作用，同時還要兼顧農業高生產率和環境保護;西北農林科技大學梁冬儷博士指出，氧化亞氮是熱潛力200倍于二氧化碳的一種主要的溫室氣體，氮肥是土壤氧化亞氮排放的主要來源;千葉大學Inubushi Kazuyuki教授認為人類活動對區域環境和農業環境的影響越來越大，土壤中化學肥料和有機肥料的施用產生了污染環境的溫室氣體，我們應該可持續地發展農業和林業，加強對農林土壤的可持續管理;密歇根州立大學David Skole教授高度關注了碳匯市場是如何提供高度準確的測量方法以測量退耕還林和農林用地管理整治中的碳封存的精確測量。

此外，加拿大農業與食品部Walter D. Willms博士就草原生態系統的問題進行了研究，認為草原生態系統為人類提供了重要的商品和服務，然而，過度放牧卻導致了荒漠化和沙塵暴，提出加強放牧管理以增強生態系統的整體服務功能的建議。

三、農村發展與資源利用

(一)土地綜合利用和管理

面對經濟全球化和經濟結構重組這一趨勢，在土地綜合利用和管理過程中，專家們認為土地政策應與經濟政策相協調，并且要注重GIS(地理信息系統)等高科技技術的應用。密歇根州立大學Soji Adelaja教授在21世紀土地使用政策研究中認為，土地使用和土地政策對可持續發展的作用日益凸顯，指出不應將土地政策從經濟發展政策中單獨分離出來;維也納自然資源與應用生命科學大學Alfred Pitterle博士指出土地綜合利用與管理要集中聯合可能的高科技，進行系統分析和數據管理以期為農村可持續發展做出貢獻;奧地利卡林西亞應用科學大學Paulus Gernot博士提出依據地理信息系統為基礎的科學數據系統模型來識別潛在的土地利用沖突(農業、城市化、保護地或環境)，并促進畜牧養殖優化管理的空間決策支持系統的研發。

(二)綜合性水資源管理

專家們對水資源的評價、測度、管理方面提出了新的視角和技術。維亞納自然資源與應用生命科學大學Stubauer Iise博士認為從生物學的角度來評測水資源，有利于可持續管理水資源，不失為一種很好的緩和策略;維亞納自然資源與應用生命科學大學Stockinger Michael教授應用同位素水文學直接測量蒸發率的方法來分析不同耕種系統對水分蒸發的影響;奧地利維也納大學Stojanovic Anja教授在分離過程中離子液體吸附技術創新研究中，介紹了離子液由重金屬熔液提煉得到，離子液在水溶階段去除有機物，離子液與氣體分離和提純過程;維亞納自然資源與應用生命科學大學Perfler Reinhard博士在水供應和廢水排放的綜合管理研究中介紹了水資源服務、基礎設施、水資源供應基礎設施、廢水處理基礎設施、結束循環、基礎設施管理和水資源綜合管理研究狀況;中國林業科學研究院王彥輝教授認為，不合理的林業可能會破壞總體利益，導致林業與水資源的深層矛盾，提出了建議性的研究區域-涇河流域，介紹了涇河流域特點并指出了在該地區從事調研的優勢及研究的主要任務，建議建立項目組織機構;西北農林科技大學李毅博士針對中國北方幾大城市的不同氣候區，介紹了研究對象及研究方法，闡述了使用Espan的原因，并給出了研究計劃及計劃采用的研究方法。

四、農業科技創新、推廣與服務

(一)農業科技創新

在農業科技創新方面，專家關注了生物技術在農業生產、農村環境可持續發展中的作用，哈馬克再生資源研發公司Xiaomei Li博士認為農業生物廢料(糞肥、食品加工的副產品)的再利用是提高社會效益和經濟效益的重要途徑，并指出基于熱釋放速率的沼氣集成技術的特殊重要性;加拿大農業與食品部Song Jun博士指出水果的成熟和衰老與碳水化合物代謝、抗氧化、產生能量、乙烯生物合成和信號傳導及過敏原之類的抗逆性等一系列的蛋白質功能相關，乙烯處理還產生了一組獨特的蛋白質，了解了已識別的蛋白質及其功能，可以進一步探索呼吸躍變型水果的成熟和衰老機制。塔吉克斯坦農業大學Sattori Izzatullo教授發現，作為益生菌的枯草芽孢桿菌對動物不同傳染病的有效治療和預防準備是生態安全的;加拿大農業與食品部Zhou Ting 發現細菌發酵處理可以消除DON對仔豬生長性能的影響，細菌本身對仔豬無毒，且不影響飼料適口性，認為利用微生物在飼料和食品中去毒是可行的;西北農林科技大學黃懿梅博士主要談到了農業有機廢物污染的現狀、堆肥技術以及堆肥的探測等內容。

同時，各國學者也深入探討了目前農業生產中，采用作物品種培育及耕作方式創新來提高農產品質量的問題，澳大利亞科工貿組織Sadequr Rahman博士談到了決定谷類作物價值的生物因素、改善谷物的健康特性，并指出我們有辦法更改谷物的特性來實現既定的目標，實驗室取得進展的速度依賴所要求的研究程度;薩斯卡徹溫大學Bruce Coulman教授提供了加拿大牧草育種項目的最新進展情況，并介紹了品種規格和最近發布的品種，指出加拿大是主要的溫帶牧草和豆科作物的種子出口國;西北農林科技大學王朝輝指出冬小麥和豆類的輪作與單一的休耕后種植相比，可以增加谷物中鋅和磷的含量，但原因需要進一步的研究。

(二)農業科技推廣與服務

與會專家著重討論了以大學為依托的農業推廣模式、農業科技推廣目前面臨的問題以及網絡技術在農業科技推廣中的應用等三個方面。

在討論以大學為依托的農業推廣模式時，馬里蘭大學Wei Cheng-i教授認為擴大化項目需要系統性研究并且需要注意兩方面的問題:(1)判定某項目為“世界級”或“優秀”時，需綜合考慮各項因素，(2)擴大性項目應有利于主辦校方原有研究優勢的持續發揚;猶他州立大學校長助理Deevon Bailey著重介紹了猶他州立大學的國際研究和培養、主要參與的研究領域及地區、國際教育項目和學校設置等方面，強調了與西北農林科技大學的合作，并對未來發展加以展望;薩斯卡徹溫大學Yuguang Bai教授、Frank Su博士及 Laurel O’Connor博士著重介紹了加拿大大學的農業科研、推廣及國際化，對未來的發展方向進行了概括;馬里蘭大學Kendra L.Wells教授認為在發展滿足青年、家庭、社區需要的高品質4-H(Head、Heart、Hands、Health)的青年發展計劃，重要的是要得到有關各方的參與，因為方案重點是回到社會所需;西北農林科技大學劉光哲副教授認為農業推廣站應加強推廣過程的研究，注重當地政府與推廣團隊的協調配合，要涵蓋涉及農民、農業和農村的廣泛問題，并且要關注農民創新能力的提高，政府應制定政策以促進以大學為依托的農業推廣體系與農民創新能力的聯系制度化。

在農業科技推廣目前面臨的問題方面，加拿大農業與食品部首席科學家Yvon Martel博士認為農業面臨氣候的不斷變化和市場不確定性等問題，需要建立充滿活力的農業和糧食生產體系，增強世界合作，確?？沙掷m的農業和糧食生產;歐亞太平洋大學聯盟項目官員Lisa Meingassner女士闡述了湘西獼猴桃產業發展面臨的問題，分析了這個項目對該地區的經濟、生態和社會影響以及獼猴桃產業對湘西和整個中國的重要性，指出了研究機構和湘西農民遇到的問題和挑戰，以及對當地社會和區域經濟發展的影響;西北農林科技大學司漢武副教授指出中國的農業和農村發展依靠科技，但是社會科技容量在農村地區很小，農民的文化水平不能完全掌握科技，也沒有錢物購買技術，這是中國農業發展的真正困境，走出這個困境，改善農村地區的社會科技容量是很必要的。

在討論網絡技術在農業科技推廣服務中的應用時，加拿大蒙特利爾大學Paul Carrière教授認為魁北克網絡在大學、政府和產業間在繁殖研究和知識轉讓方面發展迅速，需要讓這個網絡遍及加拿大以及全世界;馬里蘭大學Mark Varner博士認為推廣專業人員可以通過2.0網絡技術的巧妙運用，幫助其他推廣工作人員或客戶工作。

五、農村發展政策

(一)農村發展的公共政策

關于農業發展公共政策制定領域，專家一致認為應充分考慮政策的綜合視角和政策執行成本問題。荷蘭瓦赫寧根大學校長Martin Kropff教授分析了農業與經濟發展的關系，指出幾乎所有的國家發展經濟都開始于農業，投資農業和農村發展是投資自己的未來，農業科學技術引進應成為農業可持續發展的一條解決方案;FF咨詢公司董事長兼歐洲生態社會論壇主席、歐盟前農業專員F.Fischler博士提出農業模型應定位于具有多元目標的農業，而非只有單一目標的耕作;加州理工大學Lynn Hamilton教授認為在過去十年間，加州政府以農村小企業計劃和可能能源補貼的形式為農業地區提供了發展機會，但政府實施的政策管制卻也增加了農民的成本，阻礙了農業發展;美國猶他州立大學Roger Kjelgren教授注重介紹了美國農業部可持續農業科研與教育項目的起源(1988年)、3P模式(以農為主的人、長期收益、保護水土資源)，它注重形成長期的合作和拓展，并不局限于某些個人和地區。

(二)中國農民合作組織發展政策

我國學者對農民合作組織在傳統農業向現代農業轉變過程中扮演的角色進行了探討。浙江大學黃祖輝教授針對中國農民合作組織的現狀，從三個層面進行了分析，認為家庭農場是農民合作組織成立的前提，目前中國存在不同形式的農民合作組織是必然的，提出雖然在目前中國的農業發展現狀下，農民合作組織面臨某些確定性挑戰，但是農業組織、雙層經營管理和農業規模經濟受到歡迎;西北農林科技大學郭亞軍博士總結了傳統農業特點和現代農業特點，提出了農業合作社是現代農業發展的重要組織，分析了目前制約其發展的因素和相關建議;西北農林科技大學王征兵教授利用縱向研究來檢驗參加農業合作社對小型地方農業企業行為的影響，重點闡述了社會企業家和創新及兩者組合后的地方企業對整個地區農業企業行為的影響。

(三)農業保險與農村社會保障政策

與會專家還對農業自然災害和人為災害問題進行了分析，認為建立農業保險制度具有必要性。奧地利冰雹保險公司Kurt Weinberger博士認為氣候變化直接影響著農業生產，來自奧地利冰雹保險公司的資料顯示，85%的土地投保了冰雹保險，60%以上的土地參加了多種保險，同時，政府對農戶的保險給予了50%的補貼以穩定農業產量和應對氣候變化造成的危害和損失;維也納自然資源與應用生命科學大學Schneider Jean Friedrich教授介紹了內生的地質災難(地震、火山爆發)、外力作用形成的災難(干旱、洪澇、火災、龍卷風)以及人為因素(社會經濟變化和人口壓力、氣候變化)對農業發展的影響;西南大學謝家智教授應用行為經濟學原理和相關模型，對中國農業巨災保障制度創新進行研究，認為信息不對稱、農戶選擇的非理性、風險意識欠缺、羊群效應等因素對中國農業巨災保障制度創新有巨大影響。

總之，本次論壇集中討論了農民合作組織、變革中的全球農業科研與教育、農村發展政策及案例分析、農村金融體系創新、21世紀土地利用政策、農業科技推廣等當前“三農”問題的熱點和難點，展示了當前農村發展領域的最新研究成果。本次大會還提議建立“國際農業可持續發展合作網”，以此集中反映專家學者在這些方面的研究成果以及世界各地的成功經驗，搭建相互交流的平臺，以促進世界各國、尤其是中國農業與農村可持續發展，是一次成功的學術交流的盛會。

執筆人:羅劍朝趙敏娟

Rural Development: Science-technology，Finance and Policies

——Review of 2009 Yangling International Agricultural Science Forum

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(2009 Yangling International Agricultural Science-Technology Forum Committee，Yangling Shaanxi712100，China)

Abstract:As an advanced academic forum，2009 Yangling International Agricultural Science-Technology Forum that held in Northwest Agricultural Forestry University obtained the expected results from Nov. 1 to 3，2009. In the forum，133 researchers and government officials who are from 17 countries (China， the United State， the United Kingdom，Austria，Canada，Australian，Japan et al.) studied rural development issue focused “Rural development: Science-Technology，Finance and Policies” from various perspectives.

The committee arranged 15 keynote speeches and 61 group reports on topics，including:rural financial market and organizational innovation; rural environmental protection;land comprehensive utilization and management;integrated water resources management;agricultural science and technology innovation，promotion and service;organizational development in cooperation policy for Chinese farmers;agricultural insurance and rural social security policy.Through these discussions， the forum presents the latest research results in these academic areas.

The forum reached conclusions as following.Technology and finance play key roles in the world’s agriculture and rural sustainable development.The constraints of the current agricultural and rural development，i.e.，the bottleneck factor，are the applications of the research achievement. To accelerate the sustainable development of agriculture and rural areas，we should vigorously develop and extend the application of agricultural science and technology. To address the difficulties of financing farmers，we need to build a modern rural financial system.

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Key words: rural financial market;land comprehensive utilization;agricultural science and technology innovation;rural social security policy