國營農場管理體制下村委會職能定位的探討

摘 要:以遼寧省盤錦市L村為例，采用調查研究方法，對國營農場管理體制下的村委會職能及其相關方面進行探討，研究結果表明，國營農場管理體制下的村委會職位設置情況比較特殊。國營農場管理體制決定了村干部出現上級委派的可能性比較大。國營農場管理體制下的村委會在經濟職能、農場管理和精神文化職能方面能夠發揮帶頭作用，但是也存在一些運行問題。因此，國營農場管理體制下的村委會應該緊密結合時代形式，明確定位，真正成為農場經濟建設中的帶頭人、農場管理中的協調者和農場文明新風的引導者，最后提出了保障各項職能充分發揮的主要措施。

關鍵詞:國營農場管理;村委會;職能定位

中圖分類號:F324.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)02-0030-04

一、引言

黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的偉大戰略決策，全面體現了新形勢下農村政治、經濟、文化和社會發展的要求，為解決“三農”問題指明了方向。村委會作為我國特有的直接面向農村和農民的基層管理機構，在維護農村社區穩定和促進農村經濟發展中發揮著不可替代的作用。^[1]國營農場是國家進行投資生產建設經營的農業組織，實行統一經營管理，員工具有國家干部或工人身份，比傳統農村社區村民獨立性要強。^[2]新農村建設的大背景，為國有農場管理提出了新的挑戰，如何充分發揮村委會在農場管理方面的作用，又能結合當前的新形勢尋求符合產業經濟、社會和文化發展等各個方面的職能定位，對于促進國營農場管理體制下的農村社區基層民主政治建設，實現農村全面協調可持續發展具有重要意義。

調查于2008年4-5月在遼寧省盤錦市L村進行。L村位于雙臺子河口國家級自然保護區核心區，現有人口2 025人，其中擁有責任田(土地)的純農業勞動者870人，人均年收入在6 000元左右。L村隸屬于建于1962年的遼寧省盤錦市某國營農場，2002年以來，該農場以產權制度改革為突破口，圍繞發展現代農業，建設和諧農場的目標，初步建立起現代農業生產體系，成為遼寧省國營農場改革的一個成功典范。L村憑借區位優勢和國營農場管理的背景，在產業結構調整、農村社區管理和精神文明建設等方面成效顯著。針對該村基層管理機構——村委會的調查研究可以作為一個案例，力求從中發掘國營農場管理背景下村委會職能定位以及未來的發展展望，為其他具有類似管理體制的農村社區發展提供借鑒。調查主要采用面對面填答問卷與半結構訪談相結合的方式進行，填答問卷150份，實際有效問卷為145份，有效率為96.7%。半結構訪談39人，其中村干部3人，村民36人。

二、國營農場管理體制下村委會基本情況

(一)職位設置情況

國營農場管理的背景決定了L村村委會職位設置比較特殊，既帶有普通農村社區村委會職位設置特點，例如村內事務管理主要以村委會一級為主，涉及計劃生育、法律、政策、鄰里糾紛、社會整治、修建道路及其他公共設施等方面，同時還具有明顯的國營農場管理的性質，例如村干部均屬于事業編制，有固定工資，崗位“雙肩挑”，如村支書兼任村委會主任及國營農場廠長、村委會副主任兼任村長和國營農場副廠長等。這種方式與某些普通農村社區情況一致，也比較符合農村實際，既可節省資金，減輕農民負擔，又可提高工作效率^[3]，但存在缺陷就是民主監督能力較差。在調查中也發現，L村村委會成員也和全國大多數農村社區的發展趨勢一樣，成員呈現年輕化趨勢，強調成員中的性別比例等。

(二)村干部產生途徑

國營農場管理體制決定了村干部出現上級委派的可能性比較大。調查了解到，L村每3年選舉一次，但特殊情況也會一年就進行改選。村委會主任和婦代會主任由村內民主選舉產生，一般程序是村干部持候選人名單逐家挨戶進行投票，但候選人多數還是國營農場上級主管部門委派，其他職位人員也多由委派產生，大大降低了選舉環節中民主決議的成分。當然這種情況在普通的農村社區也出現，但由于國營農場管理體制和村民自治制度的相互交叉，為了更多地強化國營農場的管理，所以導致這種情況出現的可能性較大而已。

三、國營農場管理體制下村委會職能分析

(一)經濟職能

村委會在糧食生產技術及其推廣方面都起到了指導和服務作用。L村位于遼寧省濱海區，地理位置優越，十分適合水稻種植。全村水稻田面積約5 000多畝，80%的村戶以水稻種植為主要生活來源。1996年以后，由于單純種植水稻的經濟效益持續下降，村委會及時調整種植結構，利用L村的資源優勢，帶動村民發展稻田養蟹，并初步形成規模，拓寬了農民增收渠道。L村村委會積極推動國家糧食補貼和農機具補貼等惠農政策的實施，鼓勵有能力的村民購買大型機械化工具，并將有關政策及時落實，解決了農民的后顧之憂。在蔬菜大棚種植方面，L村因其鹽堿地特殊土質，種植出的柿子、甜瓜等蔬菜品質好口味獨特，深受消費者喜愛，周邊城市的小商販都慕名來大量收購。但調查中發現，由于沒有統一的管理和銷售渠道，很多時候會有銷售不及時導致果蔬腐爛的現象。大多數農戶希望村委會針對這種現象采取措施以改變現有溫室大棚分布零散、管理不規范的情況，并為農戶提供大棚生產相關的技術和管理培訓，提供統一的銷售渠道，把L村的蔬菜生產做大做強，形成鄉鎮支柱企業。村委會在招商引資方面成效顯著。

由于L村臨近國家4A級旅游景區——紅海灘，憑借其旅游資源優勢發展起來的“農家樂”為該村經濟的發展注入了新的活力。農家樂是L村為發展支持紅海灘旅游業發展而創辦的，從最初的十幾戶村民獨立經營已發展到現在成立統一管理的“農家樂”協會。在整個過程中，村委會給予了大力的支持，包括基礎設施的建設和運作過程中的指導與宣傳等。

(二)農場管理職能

在對基礎設施建設和管理方面的調查中了解到，由于國營農場的特殊性質，L村基礎設施建設基本都由鄉政府統一規劃，屬于村財鄉管，沒有獨立的財務支出權。而實際操作中，村委會需要每年將基礎建設計劃報鄉政府，獲得批準后在鄉鎮財政的支持下進行基礎設施的建設或改造，同時負有實際的維護維修的職責，所以說，村莊基礎設施建設方向和力度依舊掌握在村委會的手中。在土地管理方面，采取兩種方式，對于國營農場的職工，實行退休收回土地的政策;對于普通的農民，按照國家土地管理政策進行管理，例如地補、糧補等政策的落實。由于國營農場的性質，L村社會保障做得比較好。例如1979年前遷入的農戶都有退休保障金，對于特困農戶，每月都會發放最低生活保障金，此外，村里統一給符合條件的農戶繳納養老和農村醫療保險。但由于L村存在具有農工與農民的兩種身份的村民，許多社保政策都只針對農場工人，而忽略了純農業勞動者，導致這些人無處參保。

(三)精神文化職能

政策宣傳與教育培訓是精神文化建設的重要方式。L村村委會對國家政策的宣傳采取多種形式，包括廣播宣傳、宣傳欄書寫或張貼宣傳海報，印發材料等等。但最為有效的是通過村民小組長逐戶的進行宣傳。L村村民多為農場工人，收入穩定，文化水平較高，村民的社會覺悟和社會參與意識較高，十分重視孩子的教育方面，但成年農民對自身的教育培訓意識就相對薄弱一些。大多數村民愿意依靠自己經驗而不是接受多種形式的職業培訓。為豐富農民的生活，L村村委會設置了信息服務站，由村委會委派專人進行資料的收集、宣傳以及技術培訓工作。每逢節假日，村委會還會組織大篷車、秧歌隊等藝術娛樂形式，村里不但為農民提供活動場所，還提供樂器和服裝。村干部還會不定期地組織村與村之間的運動會或其他技能競賽，充分調動村民的學習、競爭和參與的積極性。由于L村國營農場的特殊背景，村民對村委會的依賴性并不強，很多事情都是農戶自己獨立解決，從某種意義上講，這種現象在一定程度上也減緩了干群矛盾。 

四、國營農場管理體制下村委會職能定位的展望

國營農場管理體制下的村委會要針對國營農場的特殊性，除了在村委會構建上堅持公開公正的原則，建立擇優上崗、公開競爭、能進能出的干部任免制度，擇優選拔能力強、作風正的成員以外，更要在經濟建設、農場管理、精神文明建設等方面，定位準確，在社會主義新農村建設的大背景下，充分發揮國營農場的優勢和示范帶頭作用，為深化國營農場的進一步改革創造良好條件。

(一)農場經濟建設中的帶頭人

在市場經濟條件下，國營農場體制下的村委會要憑借其在組織形式、經營規模、人才和資源方面的總體優勢，及時調整工作思路。尤其要在地方政府的協助下，利用資源優勢，集中力量培育和壯大農業產業化企業和農業示范園區。有特色的農場更是要通過資源重組，建立比較完整的米業、水產養殖業和旅游業等主導產業，帶動國營農場經濟建設的穩步發展。同時，村委會要及時征求村民的意見和建議，組織引導農民的生產經營活動，例如扶持農場各類專業協會，扶持農場各類非公有經濟實體的興起和壯大，并進行合理的引導和規范。村委會還要通過各種途徑收集種植、養殖、農副產品加工等有關方面的技術信息，做好聯結農場職工與外界大市場的有效中介，真正發揮村委會經濟建設中帶頭人的職能。

(二)農場管理中的協調者

歷史上，國營農場曾實行政企合一，大部分農場出現鄉、場雙重身份，地方政府在進行農場管理時，將農場視為鄉鎮，建立政府和村民委員會，而在收繳稅費時，又將農場視為企業，出現了亦政亦企、非政非企的管理模式^[4]，給農場的經營管理帶來很大的困難。因此，村委會在實際管理過程中，要充分協調農場和農村的雙重角色，既要保障農工權益，又要維護農民利益。作為地方政府和農場職工溝通的橋梁，村委會要及時和上級主管部門溝通，反映農場職工在生產和經營中遇到的技術問題和困難，使其能得到快速有效地解決。在農場職工的社會保障機制改革方面，要配合地方政府妥善做好農場職工離崗后的生活問題，提高農工的社會保障水平。在土地管理方面，要堅決執行國有農場土地不得隨意侵占的政策，若確有要將使用權轉讓的農場土地，要加強資金流轉管理，保障農場職工的利益。

(三)農場文明新風的引導者

作為國家農業產業化和規模化經營模式的主要載體，國營農場的發展離不開文明新風的滲透，因此，村委會應該廣泛開辟廣播、電視、櫥窗、展覽室、永久性標語等多種媒體宣傳教育陣地，組織開展群眾喜聞樂見的文化活動，繁榮農場思想文化，用積極向上的文娛活動代替各類愚昧甚至不健康的娛樂方式。同時村委會還要創新形式，引導制定符合地方實際、易于接受、教育效果明顯的場規民約，樹立崇尚科學、抵制迷信、移風易俗、破除陋習的良好道德風尚，宣傳道德楷模，使國營農場真正沐浴在社會主義文明新風之中。

參考文獻:

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[3] 徐桂玲，衣國棟，魯世金.對村委會直選的思考[J].中國民政，2005(1):36-37.

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Study on Functional Position of the Villagers’ Committee Under the 

Management System of State Farms

ZHANG Wen^1，2，BAI Bi-zheng2，ZHANG Guang-sheng^1*

(1.Postdoctoral Station of AF Economics and Management，Shenyang Agricultural University，Shenyang 110161; 

2.Rural Development Department，Agronomy College，Shenyang Agricultural University，Shenyang 110161，China)

Abstract:With L Village of Panjin City in Liaoning Province as an example，the functional position and relevant aspects of villagers’ committee under the management system of state farms were studied by survey research methods.The results showed that，under the management system of state farms，the posts of villagers’ committee were special and the possibility of village leaders being appointed by a higher level authority was relatively large. The villagers’ committee under the management system of state farms could play a leading role on the economic development，farm management，and spiritual and cultural activities， but there were some operational problems.So the villagers’ committees should have a clearer position in keeping pace with the advance of the times， and truly become a leader in economic construction，a coordinator in farm management and a guide in farm civilization.The measures of guaranteeing its various functions to give full play were also specifically pointed out. 

Key words: management system of state farms;villagers’ committee;functional position