從統(tǒng)治到服務(wù):政府與非政府組織關(guān)系的邏輯轉(zhuǎn)換

摘 要:從古代到現(xiàn)代社會，政府與非政府組織關(guān)系經(jīng)歷了由統(tǒng)治、管理再到服務(wù)的邏輯轉(zhuǎn)換。在古代社會，政府是公共管理的唯一主體，排除了其他社會主體參與公共管理的可能，政府與非政府組織之間只能是權(quán)力導向的統(tǒng)治主客體關(guān)系;到了近代社會，等級化的官僚行政壟斷了對社會公共事務(wù)的管理，不允許政府之外治理力量的存在，政府與非政府組織關(guān)系的定位只能在單向度的管理主體與管理客體的思維框架下進行適當調(diào)適;隨著治理理論在全球范圍內(nèi)的興起，現(xiàn)代社會強調(diào)社會治理的多元化，尤其是強調(diào)發(fā)揮非政府組織的社會治理作用，由此政府與非政府組織關(guān)系正在走向多樣化良性互動的新愿景。

關(guān)鍵詞:政府;非政府組織;統(tǒng)治;管理;服務(wù)

中圖分類號:D630.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)02-0115-06

馬克思曾經(jīng)說過:“最后的形式總是把過去的形式看成是向著自己發(fā)展的各個階段。”[1]23-24只有站在代表先進、未來的高度來反觀過去的發(fā)展過程，才可能理解歷史過去的內(nèi)在意蘊。根據(jù)馬克思這一“從后思索”的方法，從古代社會到現(xiàn)代社會，人類社會經(jīng)歷了三種不同的治理模式。與之相回應(yīng)的是，在政府與非政府組織的關(guān)系建構(gòu)上也發(fā)生了相應(yīng)的邏輯轉(zhuǎn)換，即從古代社會以權(quán)力為主導的統(tǒng)治關(guān)系，到近代社會以效率為主導的管理關(guān)系，再發(fā)展為現(xiàn)代社會以價值為主導的服務(wù)關(guān)系。需要說明的是，不同社會治理模式之間的差別主要是由于政府職能要素之間的構(gòu)成方式?jīng)Q定的，而不是因為它們之間在有無某些職能因素的問題上有區(qū)別。[2]統(tǒng)治、管理與服務(wù)作為政府的三大基本職能，存在于傳統(tǒng)、近代與現(xiàn)代社會中，但在社會發(fā)展不同階段這三種職能發(fā)揮程度有所不同，某一職能在一種治理模式中屬于邊緣性的存在，在另一種治理模式中轉(zhuǎn)變?yōu)橹行男源嬖冢蔀橐环N“普照的光”。

一、古代社會:政府與非政府組織之間形成以權(quán)力為主導的統(tǒng)治關(guān)系

在古代社會，政府與非政府組織之間形成以權(quán)力為主導的統(tǒng)治主客體關(guān)系，二者關(guān)系本質(zhì)上體現(xiàn)為強烈的排斥和限制關(guān)系。當然，這種關(guān)系的生成有其特定的經(jīng)濟根據(jù)、政治架構(gòu)和行政文化的土壤。 

1.政府與非政府組織單向統(tǒng)御關(guān)系的社會基礎(chǔ)。恩格斯指出:“在歷史上出現(xiàn)的一切社會關(guān)系和國家關(guān)系，一切宗教制度和法律制度，一切理論觀點，只有理解了每一個與之相應(yīng)的時代的物質(zhì)生活條件，并且從這些物質(zhì)條件中被引申出來的時候，才能理解。”[1]38在古代社會，政府控制社會的目的總是通過壟斷社會資源來達到的。對此，托克維爾對歐洲封建專制制度下的政府職能有一代表性的描述，他說:“在舊制度下，像今天一樣，法國沒有一個城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、小村、濟貧院、工場、修道院、學院能在各自的事務(wù)中擁有獨立意志，能夠照自己意愿處置自己的財產(chǎn)。當時，就像今天一樣，政府把全體法國置于管理監(jiān)督之下，如果說這個蠻橫的字眼當時尚未造出，至少它在事實上已經(jīng)存在了。”[3]再來看東方社會的政府行政，有學者說:“在社會事務(wù)國家化的情況下，東方社會的政府職能的總體規(guī)模也顯得特別龐大。原因在于，巨大的社會公共工程需要集中大量的社會資源(人力、物力、財力)，而在自給自足自然經(jīng)濟下，東方社會生產(chǎn)力水平很低，社會剩余勞動產(chǎn)品總量極為有限。要舉辦和維護社會公共工程，只有動員和集中全社會有限的剩余勞動產(chǎn)品。既然靠社會(村社)本身難以做成這件事，那么，強制性征集巨大的社會資源的職能就自然而然地落到了政府的肩上。”[4]通過歷史分析，我們知道不論是東方社會還是西方社會，在社會生產(chǎn)力水平比較低的自然經(jīng)濟條件下，整個社會所擁有的各種資源、所能提供的物質(zhì)財富總額是極其有限的。為了把有限的資源和社會財富控制在自己手中，以利于維護其統(tǒng)治地位，古代社會的政府行政都是以強制性控制資源作為其統(tǒng)治的基礎(chǔ)。

2.中央集權(quán):政府與非政府組織主從關(guān)系的政治架構(gòu)。古代社會是身份等級制的社會，身份差序是其基本結(jié)構(gòu)，對社會的治理也依據(jù)身份差序展開，表現(xiàn)為一種等級集權(quán)統(tǒng)治的治理結(jié)構(gòu)。正如毛壽龍所指出，傳統(tǒng)社會政治的憲政秩序基本上都是一種單中心的帝國秩序。[5]在這種秩序中，國家成了獎罰的單一主體，一切是非由國家來評判，除國家級的結(jié)社或作為國家工具的結(jié)社外，人民不能享有結(jié)社的自由，民間的任何結(jié)社活動都被視為會嚴重危害統(tǒng)治秩序，因此為歷代“王法”所禁止。中國傳統(tǒng)的政治制度構(gòu)架和秩序就具有鮮明的帝國中心主義、規(guī)則國家主義、秩序單一主義和價值觀的高度一元化特征，在這一制度構(gòu)架和秩序下，任何鼓吹多中心秩序和規(guī)則的活動都被視為對現(xiàn)存秩序和規(guī)則的挑戰(zhàn)，任何現(xiàn)代意義上的結(jié)社活動都是被嚴厲禁止的。[6]因此，我國雖然比較早就出現(xiàn)了非政府組織的雛形，如先秦的“社邑”、隋唐的“行會”、北宋的“合會”、明末的“善堂”、清末的“會黨”等，但由于專制統(tǒng)治權(quán)力可以隨意地干涉非政府組織的活動，可以輕易地瓦解、破壞非政府組織，使得非政府組織處于不穩(wěn)定狀態(tài)，呈現(xiàn)出規(guī)模小、結(jié)構(gòu)相似的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”特征，彼此之間缺少溝通和聯(lián)系，缺乏應(yīng)有的獨立性和自主權(quán)。而獲得政府特許存在的非政府組織，也只是起著政府職能附庸的作用。比如說，中國古代行會的出現(xiàn)和發(fā)展不是為了適應(yīng)當時手工業(yè)者和商人的自治需求，而主要是源于中央集權(quán)國家保證其稅收來源和非稅攤派的需要，所以，由國家強制工商業(yè)者聯(lián)合成立的組織并不包含任何對自治權(quán)的索求性質(zhì)。3.統(tǒng)治行政:支撐政府與非政府組織主從關(guān)系的行政文化。古代社會國家治理模式建立在等級制、未分化的權(quán)力基礎(chǔ)之上，突出表現(xiàn)為“權(quán)治”的特征，“政府的職能，或者說最主要的、最根本的職能就是統(tǒng)治，實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和利益。因此，整個社會事務(wù)的管理也主要表現(xiàn)為國家管理而不是政府管理。”“行政活動過程的統(tǒng)治、壓迫功能是特別地殘酷與不加掩飾。”[7]16國家總是以赤裸裸的強制性權(quán)力來維護統(tǒng)治階級的利益，而政府行政也主要是作為國家實現(xiàn)其階級政治統(tǒng)治的手段而存在，是一種典型的統(tǒng)治行政。統(tǒng)治型的社會治理模式雖然也有著效率的追求，甚至也會有偶然的服務(wù)行為，但它的效率追求和服務(wù)行為只是統(tǒng)治的手段，是從屬于統(tǒng)治職能的。統(tǒng)治行政突出的是政府的階級統(tǒng)治功能，“政府的職能，或者說最主要的、最根本的職能就是統(tǒng)治，實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和利益。政府是作為統(tǒng)治階級統(tǒng)治人民的‘御民之器’而存在的，本質(zhì)上所代表的是統(tǒng)治階級的利益，是從屬于階級統(tǒng)治的需要和為階級統(tǒng)治服務(wù)的”。[7]16這一特點在傳統(tǒng)的政治學和公共行政文獻體系為:凡是涉及對“行政” 的合法性行使，或是社會公共秩序的維護和公共事務(wù)的管理，都與“政府”一詞有著密切的關(guān)聯(lián)。因此，無論是“行政”抑或“公共行政”，都至少蘊涵著這樣的涵義，即行政就成了政府機構(gòu)對國家和社會公共事務(wù)進行壟斷性和強制性的管理活動。[8]這種對公共行政的理解和界定，反映了古代社會人們對國家機構(gòu)的性質(zhì)和作用的基本認識，即人們普遍認為政府在道義上負有保衛(wèi)國家、提供公共服務(wù)的責任，是大眾的惟一合法代理人。在實踐中，國家和社會范圍內(nèi)的公共事務(wù)基本上由政府來管理，排除了其他社會主體參與公共行政的可能。在此范式下，政府與非政府組織之間只能是權(quán)力導向的統(tǒng)治主客體關(guān)系。

二、近代社會:政府與非政府組織之間形成以效率為主導的管理關(guān)系

進入近代社會以后，尤其是在西方各國的第一次工業(yè)革命以來，社會治理環(huán)境變遷發(fā)生了很大的變化，工業(yè)社會打破了古代社會治理模式中政府壟斷資源分配的局面，同時政府承擔著大量的前所未有的公共責任，效率至上成了管理主義的核心價值，與之相呼應(yīng)，政府與非政府組織關(guān)系表現(xiàn)為效率導向的管理主客體關(guān)系。

1.政府與非政府組織效率主導關(guān)系形成的社會土壤。美國政治學者R#8226;達爾指出，社會資源的配置方式，直接決定了政府治理社會的邊界。古代社會中資源分配方式以權(quán)力關(guān)系為主導，政府能夠直接通過行政權(quán)力來獨占資源分配。在近代工業(yè)社會中，資源分布呈“分散—輻射”狀態(tài)，社會中客觀存在著除政府以外的多個資源分配中心——這就從根本上打破了古代社會治理模式中政府壟斷資源分配的局面，政府再也不能完全壟斷資源分配。于是，在近代工業(yè)社會中，客觀存在著非政府組織發(fā)生、發(fā)展的土壤。即便少數(shù)當代國家對非政府組織采用最嚴酷的壓制手段，至多也只能改變非政府組織的存在形式和存在地域，并不能真正徹底消除非政府組織的生存土壤。[9]37近代工業(yè)社會的資源分布狀態(tài)，使得非政府組織逐步擺脫政府的單向強制控制成為可能。而且，近代工業(yè)社會的發(fā)展從經(jīng)濟、政治、社會等方面對政府的管理提出了新的課題。從經(jīng)濟層面來看，商品經(jīng)濟的發(fā)展導致了經(jīng)濟生活的多元化與復(fù)雜化，從而在數(shù)量上與質(zhì)量上都對社會管理提出了更高的要求，即政府行政管理必須能夠快捷而又精確、持續(xù)地完成職務(wù)工作。從政治層面來看，公眾生活的日益公開化對政府部門的行政管理也形成一種強大的社會壓力，這種壓力促使行政管理必須提高應(yīng)變效率。隨著工業(yè)化步伐的迅猛推進，社會發(fā)展中出現(xiàn)了工業(yè)污染、交通堵塞、人口膨脹以及環(huán)境惡化等一系列嚴峻的、前所未有的社會問題，這些都考驗著政府的管理能力。

2.效率至上:政府與非政府組織管理主客體關(guān)系形成的價值導向。在近代工業(yè)社會，效率成為整個社會的主導價值取向。“工業(yè)社會的效率文化是反映在它的一切方面的，在社會生活每一個領(lǐng)域的行動中，都包含著效率追求，甚至在科學研究的每一個學科的語言中，都包含著效率的內(nèi)涵”。[10]伴隨著西方資本主義國家向城市化和工業(yè)化社會邁進，各種社會問題和政治問題相繼凸顯，原有的政治制度和行政管理方法顯然已經(jīng)滯后于需要“效率” 的時代，迫切需要一種新的管理方法和組織模式來回應(yīng)時代的需求。在這種背景之下，以威爾遜、古德諾為代表的“政治—行政” 二分法和以馬克斯#8226;韋伯理性官僚制模式正好在理論上迎合了這種對效率的追求。以威爾遜、古德諾為代表的早期行政學理論家們之所以主張“政治——行政”二分法，其主要目的既在于闡明行政學是一門如何提高效率的科學，又強調(diào)效率是行政學研究的目標。至于如何提高政府的行政管理效率，馬克斯#8226;韋伯的官僚制模式為人們提供實現(xiàn)這種效率較為理想的管理類型。官僚制是一種能夠既迅速又精確、明晰、持續(xù)地完成職務(wù)工作的組織體系和管理方式，“是現(xiàn)代文明所內(nèi)含的維持法律、經(jīng)濟和技術(shù)理性的必要條件或者組織手段。行政理性依靠的是等級關(guān)系的結(jié)構(gòu)。準確、速度、知識、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴格服從、摩擦少成本低……”[11]充分發(fā)展的官僚制是一個實施組織管理的嚴密的職能系統(tǒng)，它把整個社會變成一架非人格化的龐大機器，使一切社會行動都建立在功能效率關(guān)系上，以其穩(wěn)定、嚴格、精確、可靠的管理使大規(guī)模的復(fù)雜任務(wù)得以完成。正是這些技術(shù)上的優(yōu)勢，使得官僚制能夠戰(zhàn)勝其它的組織形式，成為工業(yè)社會主導性的組織形式。[12]由此，在效率至上這一核心價值引領(lǐng)下，政府處理與非政府組織的關(guān)系也以效率為其主要價值導向。

3.管理行政:支撐政府與非政府組織效率導向關(guān)系的行政文化。在近代工業(yè)社會到來之后即迎來了管理行政的發(fā)展。管理行政以政府為中心，以效率等工具理性為主導價值，以法治為主要管理方式。這一階段，“國家原有的政治與行政的混沌狀態(tài)開始打破，出現(xiàn)了政治與行政的分化”。[13] 政治與行政分化后，政府成為專門的行政部門，管理成為公共行政的核心職能。在這種情況下，政府統(tǒng)治職能雖然也存在而且必不可少，但統(tǒng)治的色彩更趨弱化，政府職能定位雖然仍以控制為突出的表現(xiàn)特征，但以法律的控制取代了權(quán)力的控制，表現(xiàn)出“法治”的特征，政府職能中雖也會包含著服務(wù)的內(nèi)容，但它也是從屬于管理這一核心職能，更多地具有工具性的性質(zhì)。在社會治理模式上，等級化的官僚行政壟斷了對社會公共事務(wù)的管理，政府是唯一合法開展社會治理的主體，不允許政府之外的治理力量存在。在與社會的關(guān)系方面，管理型政府與統(tǒng)治型政府一樣，表現(xiàn)出一種“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，政府是“中心”，而社會則是由它來加以治理的“邊緣性”存在。[14]17政府內(nèi)部形成了以集權(quán)為基礎(chǔ)，以職能分化和專業(yè)化分工為特征的金字塔型權(quán)力鏈條。在“鏈條”內(nèi)部，雖然也存在民主與參與的呼聲，也會有集權(quán)與分權(quán)的論爭，但只限于政府主體的內(nèi)部分工。在“鏈條”以外的社會、社會組織的參與也一直存在，但局限于非常狹小的范圍之內(nèi)，整個社會公共事務(wù)的管理，最終還是由政府組織實施，整個社會的公共權(quán)力，還是牢牢地掌握在政府的“鏈條”中。政府與非政府組織關(guān)系的定位，仍然無法擺脫主客體單向度的思維路徑，只能在管理主體與管理客體的思維框架下進行適當調(diào)試，只不過它們之間的關(guān)系被蒙上了形式平等的面紗，是權(quán)力關(guān)系支配下的契約信任關(guān)系。源自于社會的非政府組織，都要在同為公共服務(wù)工具的政府面前尋求行政合法性，而不是直接面向服務(wù)對象(社會)尋求合法性。[9]38可以說，在20世紀70年代以前，政府用權(quán)力的“有色眼鏡”來審查非政府組織的基本立場都沒有放棄過。

三、現(xiàn)代社會的新愿景:政府與非政府組織之間形成以倫理為主導的治理關(guān)系

從20世紀70年代末80年代初開始，伴隨著全球化、信息化、市場化的來臨，人類社會逐步走向現(xiàn)代社會。在社會治理領(lǐng)域，工業(yè)社會的管理型社會治理模式逐漸被后工業(yè)社會服務(wù)型社會治理模式所取代，公共行政的發(fā)展也由管理行政逐步向服務(wù)行政演變。在此視角下，政府與非政府組織關(guān)系日益表現(xiàn)為價值導向的雙向互動關(guān)系。

1.政府與非政府組織雙向互動關(guān)系形成的社會根基。現(xiàn)代社會是指工業(yè)化以后的社會形態(tài)，是以信息為中心，以知識經(jīng)濟為支柱的社會。1959年在奧地利的一次學術(shù)會議上，美國當代著名的社會學家和未來學家丹尼爾#8226;貝爾首次公開使用“后工業(yè)社會”的概念，同時斷言“社會已經(jīng)從產(chǎn)品生產(chǎn)的階段過渡到了服務(wù)性社會的階段”。[15]1973年貝爾正式出版了《后工業(yè)社會的來臨—對社會預(yù)測的一項探索》一書，從理論上系統(tǒng)地研究了工業(yè)社會的未來，預(yù)測了發(fā)達國家的社會結(jié)構(gòu)變化及其后果，較為全面地提出了“后工業(yè)社會”的學術(shù)構(gòu)想。而在現(xiàn)實的社會歷史發(fā)展進程中，自上世紀70年代開始，以信息技術(shù)、生物技術(shù)和材料技術(shù)三大前沿技術(shù)的發(fā)展為標志，以知識為基礎(chǔ)的信息革命，突出地反映出后工業(yè)社會的來臨，特別是在西方發(fā)達國家中，已經(jīng)顯示出明顯的后工業(yè)化跡象。[14]14從政治的角度來說，后工業(yè)社會是一個公眾的社會，公眾對政府的依賴性逐漸減弱，社會自主意識逐漸增強，非市場性的公眾決策開始得到發(fā)展。在解決與公眾利益攸關(guān)的社會問題上，依賴于公眾權(quán)威，由公眾投票解決，而不再像工業(yè)社會那樣主要借助于市場的途徑。在政府治理方面，公共服務(wù)的要求變得越來越多元化，科學技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整對公共行政提出了更高的要求。人們發(fā)現(xiàn)，以信息控制、集權(quán)和技術(shù)治國為基礎(chǔ)的科層體制愈來愈不能適應(yīng)社會的變化，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治行政相分離的行政理念以及馬克斯#8226;韋伯的官僚理論，都無法回答和解決政府所面對的困境:政府財政危機、政府管理危機、政府信任危機等等。[16]種種情況表明，古代、近代以來形成的社會治理模式即政府作為單一的權(quán)力中心治理社會公共事務(wù)，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟市場化、政治民主化和社會現(xiàn)代化的發(fā)展要求，在這種情況下，西方國家政府及理論界都試圖探討新的政府治理模式，以應(yīng)對日益嚴重的危機。

2.治理理念:政府與非政府組織的雙向互動關(guān)系的價值追求。治理理論的興起是與政府的失效和市場的失效聯(lián)系在一起的，是補充政府管理和市場調(diào)節(jié)的不足應(yīng)運而生的一種社會管理方式。[17]治理理論作為一種實現(xiàn)社會公共管理的新理念、新方式和新方法，是在對政府、市民社會與市場的反思及西方政府改革的浪潮中產(chǎn)生的。治理理念認為，一個良性的治理結(jié)構(gòu)，不是單純的政府自上而下的權(quán)威“統(tǒng)治”，而是上下互動的管理過程，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，進而形成一種治理中的“合作伙伴關(guān)系”，其尋求的是一種通過調(diào)動各種力量和資源達到“善治”的社會體制。治理理念體現(xiàn)了一種全新的權(quán)力關(guān)系和管理規(guī)則，它是多元主體的共同參與，在這些主體之間，并沒有上下尊卑之分。治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān);而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。[18]政府雖然在治理中仍起主要作用但權(quán)力主體是平等的，權(quán)力向度是多元的，在這其中，非政府組織作為介于國家和市場之間的“第三領(lǐng)域”，憑借其自身的特點和優(yōu)勢已成為多元權(quán)力格局中的重要一極。政府在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)中與非政府組織形成合作與互動的關(guān)系，改變了以往行政模式中公共服務(wù)提供者的唯一的局面，造成了公共管理上的政府與社會共管、公共服務(wù)中既合作又競爭的局面。在公共管理社會化以后，管理行政模式下的政府，可以逐漸將政策制定(掌舵)和服務(wù)提供(劃船)分開，政府成為公共政策的制定者和監(jiān)督者，能夠以一種全新的視角，審視公共管理的質(zhì)量和效果。同時由于它們可以把所有利害攸關(guān)的人都參與到政策制定的過程中來，保證一切觀點得到聽取，一切可以采取有意義行動的人和組織都受到鼓勵，加入到解決問題的行列中去，因而必有助于推進社會“善治”。

3.服務(wù)行政:支撐政府與非政府組織價值導向關(guān)系的行政文化。服務(wù)行政是隨著人類社會從近代社會進入現(xiàn)代社會 (20世紀70年代以來)而興起的一種管理范式。服務(wù)行政的提出“不僅僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，而是在政府的社會角色及政府與公民關(guān)系方面所進行的改革”。[19] 政府服務(wù)角色的新定位體現(xiàn)的是行政實踐模式和行政理念的徹底轉(zhuǎn)型。在這一新的管理范式中，政府既不能僅僅是扮演統(tǒng)治者的角色，也不能只扮演管理者的角色，而是更多地作為一個合作伙伴角色出現(xiàn)。合作的不同在于，它是一個互動的過程，不再存在來自某個“中心”地帶的穩(wěn)固的支配性行為，合作在行為上所表現(xiàn)出的互動也會要求進入合作過程的每一方都努力去扮演服務(wù)者的角色，以服務(wù)的精神和理念去引領(lǐng)行為選擇。[15]17這就意味著服務(wù)必須成為公共管理的基本理念和價值追求，為社會、為公眾服務(wù)應(yīng)該作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨。在服務(wù)行政理念下，政府不能再把公民當作統(tǒng)治和管理的對象，而是將公民視為公共管理的“顧客”和“參與者”，把自己看成是為公民而存在的一個公共服務(wù)的供給者。此時，政府統(tǒng)治和管理職能雖然還存在而且必不可少，但統(tǒng)治和管理只是作為服務(wù)的部分內(nèi)容而被保留在政府職能之中，是為服務(wù)而存在的，服務(wù)成為政府公共管理的核心價值。當然，這并不是對權(quán)力視角和法律視角的絕然否定，而是在服務(wù)價值導向中對前兩種關(guān)系合理內(nèi)核的繼承。[10]39在此視角下形成的政府與非政府組織關(guān)系，是真正建立在平等基礎(chǔ)上的信任關(guān)系，非政府組織在政府的支持和監(jiān)督下承擔越來越多的公共管理及服務(wù)職能。

四、結(jié)語

改革開放以來，隨著社會利益的多元化發(fā)展，我國非政府組織的數(shù)量總體上呈現(xiàn)出增長態(tài)勢，據(jù)《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2008年底，全國共有各類法定的非政府組織接近40萬個。從最近幾年的發(fā)展數(shù)量來看，我國非政府組織呈加速增長態(tài)勢，增長幅度逐年增大。如何應(yīng)對日益發(fā)展的非政府組織，是當前我國政府必須認真探索的重要課題。非政府組織的發(fā)展能夠向社會提供眾多服務(wù)，如社會組織、社會管理以及利益聚集、表達和整合等等。社會發(fā)展的實踐也表明，非政府組織的健康發(fā)展能夠促進政府職能轉(zhuǎn)變，分擔政府管理事務(wù)，減少政府管理成本，提高政府公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

審視政府與非政府組織關(guān)系的歷史轉(zhuǎn)換，當今世界政府與非政府組織關(guān)系正在走向多樣化合作治理的伙伴關(guān)系。面對這一新型的社會治理趨勢，我國政府應(yīng)以服務(wù)精神為指向，積極借鑒發(fā)達國家政府在處理與非政府關(guān)系方面的成功經(jīng)驗，以更理性的態(tài)度、更主動的方式去建構(gòu)與非政府組織的良性互動關(guān)系。為此，一些政府部門應(yīng)該改變把非政府組織當作異己力量、漠視甚至敵視非政府組織等不恰當?shù)膽B(tài)度和做法，改進對非政府組織的管理方式，健全非政府組織管理的相關(guān)法律法規(guī)，引導非政府組織發(fā)揮維護公民利益、提供服務(wù)、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面的積極作用，共同致力于社會主義和諧社會建設(shè)。

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From Domination to Service:The Logical Transformation of the Relation of the Government and NGO

KANG Zong-ji

(Institute of Social Sciences，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)ujian 350108，China)

Abstract:From ancient society to modern society，the relation between the government and NGO has undergone three major transformations: domination，administration and service.The government-NGO relation shows power-oriented in ancient society as the government is the only subject of public management.Later，the bureaucratic administration monopolizes the public management and no new participants are allowed，so the government-NGO relation can merely be adjusted in the frame of subject-object relationship.The government-NGO relation shows efficient management in industrial society.Along with the emergence of the Global Governance Theory，the government attaches importance to the function of NGO and the relation between them begins to suggest a bilateral interactive trend.

Key words: government; NGO;domination;management;service