秦川牛貿易中SPS影響及其應對策略

摘 要:烏拉圭回合以來，衛生與植物衛生(Sanitary and Phytosanitary，SPS)措施已經成為影響我國農畜產品貿易的主要障礙。文章在總結陜西秦川牛生產、貿易歷史和現狀的基礎上，重點分析了動物疫病和食品安全方面的SPS措施尤其是疫病和獸藥殘留對秦川牛出口產生的貿易禁止、市場準入、成本推動及消極擴散效應;從宏觀、中觀、微觀三個層面提出了應對策略，即:在宏觀上擬加強疫病預防和控制、完善風險預警與質量跟蹤溯源機制，在中觀上應強化中介組織功能和建立牛肉的供應鏈體系，在微觀上要強化牛肉生產加工全過程的標準化生產和質量安全控制，以達到促進秦川牛出口和農民增收的目的。

關鍵詞:SPS;秦川牛;貿易;獸藥殘留

中圖分類號:F752.62 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)02-0034-06

烏拉圭回合以來，特別是中國加入世界貿易組織以來，衛生與植物衛生(Sanitary and Phytosanitary，SPS)措施對我國農產品貿易的影響越來越大，已經成為我國農產品出口的最主要障礙。據國家質檢總局調查，2006年，90%的農產品和食品企業直接或間接受到SPS的影響，貿易損失巨大，尤其對蔬菜和畜產品影響較大。秦川牛因產于陜西關中八百里秦川而得名，系中國良種黃牛的代表性品種，以其肉質細嫩、大理石紋明顯、風味芳香而位居我國五大良種黃牛品種之首，素有“國之瑰寶”之稱，曾被推廣到全國20多個省、市、自治區用于改良當地黃牛，“十五”期間被列入農業部向全國重點推廣的畜種。目前，秦川牛養殖已成為陜西乃至甘肅、寧夏等許多地方農民增收的支柱產業。秦川牛及其產品也是陜西省的主要出口創匯產品之一，然而，在SPS的沖擊下，近年來秦川牛及產品的出口呈現萎縮狀態。本文旨在分析SPS措施對秦川牛出口的影響機理，探尋促進秦川牛及其產品實施走出去戰略的對策和措施。

一、秦川牛生產、貿易的歷史與現狀

(一)生產呈現階段性

秦川牛在陜西關中地區的20個縣都有生產。其1949年以來的生產可以分為三個階段:第一階段是改革開放前，此階段陜西的秦川牛生產量和出欄量都很大，主要用來滿足農業生產的役用要求，每年存欄量約為200-300萬頭;第二階段為1985年至2000年，這一階段是秦川牛的發展低潮期，原因是包產到戶后，農民對于役用的需求降低，而肉用相比役用而言數量還比較小，這一階段秦川牛的存欄量約為100萬頭;第三階段是2000年以來陜西省重振秦川牛牛肉品牌，隨著出口帶動，秦川牛的生產量和存欄量逐年增多。據陜西省統計局發布的數據，2001年陜西秦川牛存欄數達146萬頭，年出欄36萬頭，50到100頭規模的養牛場有100多家;2002年陜西秦川牛存欄150萬頭，年出欄37萬頭;2003年秦川牛存欄數為158萬頭，年出欄39萬頭。牛肉總產量10.5萬噸，同比增長11.5%。2008年的秦川牛存欄量達220萬頭。^[1]存欄和出欄量的增長為陜西秦川牛的出口貿易和深加工提供了基礎。1995年到2006年的10年間，秦川牛牛肉產量穩定增長，從最初7.3萬噸的增加到2006年的12.7萬噸，幾乎翻了一番，占全國牛肉產量的比例也保持在1.7%左右。

(二)秦川牛貿易以活牛和凍牛肉為主

20世紀60年代初，為了解決鮮活冷凍商品到香港、澳門的運輸問題，國家開通了“三趟快車”。從20世紀70年代開始，陜西秦川牛搭乘“三趟快車”進入港、澳市場。起初是由外貿企業向農戶收購膘情、重量符合標準的牛，經產地縣級農牧部門檢疫后直接運至深圳口岸，經深圳口岸檢疫合格后進入香港市場。陜西秦川牛從1978年開始進入香港市場。從1978-1999年這段時間，平均每年分配給陜西省配額為1 000-2 000頭。加上其它省的配額在陜組織活牛貨源，總共2 000-3 000頭。從2000年開始實行產地集中育肥和隔離檢疫，然后運往深圳口岸，檢疫合格后再進入香港市場。2000年活牛出口達到最高量10 800頭，2001年陜西省檢疫合格運往港澳地區的秦川牛為8 800頭，占全國供港澳活牛總數的20%左右。陜西秦川牛在供港澳活牛中占有穩定份額的同時，還轉口遠銷東南亞和歐洲等地。2003年全省出口活牛5 653頭，總值214萬美元。2004年出口活牛達8 541頭，總值306萬美元，增長60%。2005年出口活牛也達到9 200頭。

除出口活牛外，陜西省從1958年開始向俄羅斯、香港和澳門供應肉類，包括秦川牛肉(凍牛肉)，但數量很少，至1978年共出口肉品4 277.66噸，牛肉約占20%。1986年以后出口數量增加，至1995年，平均每年出口凍牛肉4 000噸左右，1991年達到最高峰8 536噸。出口市場依然是前蘇聯和港澳地區。1996年以后，牛肉出口就基本停止了，直到目前仍然沒有冷凍牛肉出口。2006年，陜西冷鮮牛肉首次走出國門，出口中東地區。近幾年來，牛肉制品也開始走出陜西，走向國外。2004年9月，16.2噸秦川牛牛肉罐頭出口韓國，開辟了陜西秦川牛產品出口的新渠道，但向韓國出口牛肉罐頭每年大約為10噸左右，在此之后，秦川牛肉也多次轉口銷往歐洲等地。

二、SPS措施對秦川牛出口的作用機理

SPS措施是指與風險密切相關的技術性貿易措施，通過法規、產品標準、加工和生產方法、檢測、檢驗、出證和批準程序、檢疫處理、統計、取樣和風險評估方法;以及與食品安全直接相關的包裝和標簽要求，對上市產品進行準入限制，以達到保護消費者食品安全、動植物生命和健康以及保護環境的目的。SPS對秦川牛的影響主要體現在以下兩個方面:一是動物健康和疫病方面的標準禁止或限制秦川牛的進口，二是食品安全途徑，即采用牛肉的屠宰過程標準、牛肉的生物性標準和化學品殘留以及物理性指標限制秦川牛進口，尤其是獸藥殘留標準的影響較大。下文將結合以上兩個方面進行深入闡述。

(一)動物健康要求影響秦川牛貿易分析

近年來，動物疫病頻繁在世界爆發，如英國、其他歐洲國家以及美國爆發的瘋牛病、歐洲多國以及韓國爆發的古典豬瘟、臺灣省、巴西等地爆發的口蹄疫以及亞洲很多國家發生的禽流感，墨西哥爆發的豬流感等，這些動物疫病已對畜產品生產、消費甚至整個畜牧業體系、食品安全以及人體健康和安全造成威脅。世界動物衛生組織(OIE)規定，只要一國發生OIE名單上的疫病(即具有潛在的嚴重影響并迅速傳播，對社會經濟或公眾健康有嚴重影響后果，以及對動物和動物產品貿易極端重要的傳染性疾病)，其他國家都有權以保護本國動物和公眾的健康安全為由禁止該國該類動物產品的進口。對于秦川牛而言，在OIE動物疫病名單上所列的牛的疫病都是影響貿易的因素，主要包括口蹄疫、牛肺疫、牛瘟、結核病、炭疽等近30個。由于國際動物貿易頻繁，人員和貨物國際間流動也可以傳播動物疫病，我國的出口活牛的疫病風險很大，過去經常有檢疫不合格的牛在口岸被剔除、退回或銷毀。到20世紀90年代，國際國內疫情等日趨復雜，在深圳口岸檢出的不合格牛的比例也呈增加趨勢。據深圳檢驗檢疫局統計顯示，曾因國內發生口蹄疫疫情，1999年在深圳口岸就有多批供港活牛受到感染，感染牛達343頭，涉及到9個省市、自治區。從1999年11月到2000年3月，陜西供港活牛也有100余頭因患病在深圳口岸被銷毀處理。從1999年下半年到2000年上半年，深圳口岸檢疫供港活牛約10萬頭，其中腐蹄病感染牛達到50%。動物疫病不但影響活牛的順利出口，也影響牛肉及其制品的出口。美國、歐盟和日本對于出口其國內的牛肉，都要求來自口蹄疫無病區認證的國家和地區，而目前我國加入OIE的時間較短，還未取得OIE無病區的認可，因此，活牛、冷鮮牛肉和冷凍牛肉是不能出口到以上國家的。動物疫病已成為秦川牛受限的主要原因。疫病造成的直接結果就是貿易禁止。當市場的大門關上后再想打開難乎其難。

(二)食品安全標準對秦川牛貿易的影響

包括牛肉在內的動物源產品是最易引起中毒疾病爆發的食品，這是因為牛肉產品在生產和加工的過程中可能被一系列危害物質所污染。一般而言，污染源主要有三類，即微生物、化學品和物理性物質。具體包括活牛飼養過程中的農藥、獸藥、抗生素、添加劑、重金屬的使用和殘留，屠宰或加工過程中的病原菌污染。為了抑制這些因素的影響，進口國或地區針對以上污染源專門設立控制指標。從實踐來看，對秦川牛出口影響最大的食品安全因素是獸藥殘留標準。食品安全要求對秦川牛的作用機制如下:

1.控制標準的提高導致嚴格的市場準入效應。瘋牛病事件后，國際牛肉進口國對于牛肉制品的品質、檢驗檢疫標準不斷提高，提升了產品進入的門檻，使秦川牛出口企業難以適應。檢疫標準包括為控制肉類的安全性設立的生物細菌和病原菌的檢驗標準、為控制藥物殘留對人體的損害而設立的化學品殘留檢驗標準以及物理性的壞針頭、放射性等標準。就秦川牛而言，主要是藥物殘留標準。如日本2006年5月29日實行的“肯定列表制度”對出口到日本的產品實行嚴格的檢驗檢疫標準和農藥殘留標準，僅是牛肉一項，涉及到的殘留藥品就有225項，且每項限量標準都相當嚴格，部分最高限量甚至只有0.002毫克/千克。2004-2007年間，日本6次扣留原產地中國的牛肉和牛肉制品，其原因主要是因為成分規格不合格、加工標準不合格以及使用了未經批準的添加劑。又如韓國在經歷與美國的“牛肉風波”之后，出臺了《關于牛和牛肉溯源性的法案》，其規定繁瑣且對牛肉源要求極高，并擬定于2010年對進口牛肉也引進該項標準，又如《韓國修訂畜產品原料規格和加工標準》涉及乳制品、肉制品、韓牛肉中的微生物(大腸菌群)標準，要求極其苛刻。香港要求進口的牛肉的微生物如沙門氏菌等為負。如果秦川牛無法達到以上標準，則被限制到進口國市場之外，達到數量控制的目的。在這些嚴格的標準約束下，1995年以來秦川牛肉就很少出口到香港、俄羅斯等傳統市場了。

2.檢驗認證標準增多引致的成本推動效益。遵從成本(Cost of Comlicnce)被定義為“遵從某些法規要求時企業產生的必要的額外成本”，還有學者認為遵從成本是指出口國的衛生水平從現有水平提高到進口國所要求水平而產生的最低成本^[2]，SPS措施主要在以下兩個方面提高了秦川牛肉出口企業的遵從成本:(1)，為了達到進口國對牛肉檢驗檢疫的標準，國內出口企業不得不花費大量財力和時間對出口牛肉進行檢驗，繁瑣的檢驗不僅增加了企業的出口成本，而且檢驗時間的延長往往會使企業錯過最佳的出口時間，產生諸多額外損失。(2)出口企業為了能在某一目標市場出口產品，往往還需要獲得該國諸多的安全認證如HACCP，質量認證如ISO9000，環境認證如ISO14000，還有其他私營認證，如EUREGAP等。 如日本的農產品進口就分為常規農產品認證和特殊認證。又如美國還于1997年12月在食品加工中引入“危害分析與關鍵控制點”(HACCP)管理體系，禁止進口未實施HACCP的水產品和肉類食品，要求所有對美國出口的水產品、肉類產品企業必須獲得HACCP的認證資格。^[3]歐盟、新西蘭和澳大利亞對進口肉制品都要求強制實施HACCP認證，加拿大、泰國(對出口用)、越南、印度(對出口用)、冰島、丹麥、巴西等國大部分強制性推行采用HACCP認證。申請這些認證需要支付大量的評估、購買儀器等間接費用，還要支付不菲的申請費和使用費。中國出口企業的出口產品大部分是勞動力密集產品，價格是其國際競爭力的主要表現，在高額的遵從成本下，企業利潤大減，甚至處于虧損狀態，不得不退出進口國市場。因此，SPS措施通過影響企業的遵從成本迫使企業自覺退出，這樣控制了進口數量，達到數量和價格控制的雙重目的。

3.SPS措施傳遞導致的消極擴散效應。SPS措施的傳遞效應對秦川牛及其產品出口產生持續和深度影響。SPS措施的傳遞效應表現在以下方面:第一，SPS措施很快從一國傳遞到另一國，使農產品出口的市場轉移策略難以發揮。如秦川牛在出口香港市場時被檢出獸藥殘留問題，很快澳門、俄羅斯市場也加強對中國出口秦川牛的檢驗。第二，SPS措施從一種產品影響到出口國其他無辜產品，使整個國家的出口農產品受阻。如2002年1月歐盟因為中國大蝦的氯霉素超標而對中國所有動物源產品關上了大門，2008年初的“毒水餃”事件后，所有農產品出口日本市場受到影響，有些無辜產品也被禁止出口數月。第三，SPS措施及其污染經過媒體的宣傳和炒作，大大影響消費者的信心。如美國在2008年1-2月短短一個月的時間退回了中國牛肉制品3次，其原因分別是產品中含有沙門氏菌和使用了不安全的獸藥。日本2004-2007年退回中國制牛肉以及牛肉制品達6次之多，主要是因為加工不合格以及使用了未經批準的添加劑。這些出口牛肉制品被退回事件都極大地影響了中國牛肉產品的形象，讓本身就面臨出口瓶頸的牛肉出口企業雪上加霜，影響其長遠發展。因此，一般而言，一條有關食品安全方面的消極信息對消費者行為的影響往往是好消息的4倍。第四，SPS的放大效應使其極易造成農產品退出一國或地區市場后，而要想重新進入市場難上加難。如1995年以后秦川牛退出香港市場后，一直到2003年以后才少量進入。

三、秦川牛出口應對SPS措施的策略

秦川牛作為陜西省的優勢產品，出口之所以受阻存在多方面的因素，當然最主要的原因是秦川牛肉的質量安全控制系統存在問題，產品質量安全不能滿足進口國市場的需要。為了更好地促進秦川牛肉出口貿易，建立健全秦川牛肉質量安全體系，降低國外SPS措施對秦川牛肉出口的消極影響，本文認為應從宏觀、中觀、微觀三個層面共同著手，采取下列措施:

(一)宏觀策略

宏觀策略的目標是通過法規、制度以及環境建設，促進秦川牛品質的提高和出口的增長。

1.加強我國動物疫病的預防和源頭控制。世界重大疫情爆發的教訓表明，確保牛肉質量安全，重在抓好源頭控制，尤其是動物疫病的控制，動物疫病也是目前影響秦川牛貿易的首要障礙。針對以上事實，應重點做好秦川牛的疫病控制，尤其是做好具有重大傳染性的牛疫、口蹄疫等疫病的預防工作，根據區劃原則，有計劃的制定控制和消滅措施。長期以來，我國采用疫苗和藥物為主的方法控制動物疫病，而沒有對危害嚴重的動物疫病制定全面的控制和消滅規劃，并堅決付諸實施，這是某些動物疫病得不到有效控制的原因之一。同時，我國動物疫病預防與控制系統也存在一些缺陷，具體表現在:一是沒有建立全面的疫情突發應急制度，致使疫情發生后的傳染幅度較大;二是沒有實行嚴進寬出的出入境檢驗檢疫制度。目前我國活牛的疫病控制尚沒有獲得國際認可(如OIE和其他國家口蹄疫無病區認可)。這是導致冷鮮和冷凍牛肉出口發達國家的首要障礙因素，因此，盡快通過OIE的認證，為牛肉出口拿到準入證是當務之急。另外，源頭的獸藥使用和流通必須嚴加管制，防止非法藥物進入農戶手中，污染牛肉的品質。

2. 建立和完善風險預警及質量跟蹤溯源機制。信息不對稱往往導致企業不能及時掌握國外SPS措施的新動態，從而使企業蒙受損失。因此，政府應該建立和完善風險預警機制，加強對國外市場的了解，建立國外檢驗和質量標準的數據庫，及時發布預警信息，當企業遭遇出口問題時，應讓其及時了解生產、檢驗各個環節出現的問題，并協助其盡快解決，以降低出口損失。針對秦川牛的具體情況，應主要了解俄羅斯、韓國、香港等國家和地區的標準更新、市場需求變化等信息。同時，要加強牛肉生產加工質量監測及跟蹤溯源體系建設。西北農林科技大學已在國內率先研制出了“牛肉生產加工全過程質量監測及跟蹤溯源體系”，并已在省內外部分企業推廣應用，可在30分鐘內對問題牛肉實現溯源，并可對牛肉的藥殘和保質期進行預警。^[4，5]這一技術的普及應用尚需要政府的強制性要求和牛肉優質優價市場機制的盡快形成，以及從事高檔牛肉生產加工龍頭企業的積極配合。

3.健全檢驗檢疫和標準體系。許多發達國家，如日本、美國、澳大利亞等，都有著嚴格的檢驗檢疫體系和行業統一標準，如日本對進口食品進行三重嚴密的檢驗，并有權立即停止全面進口，歐盟對出口到其境內的牛肉制品也有著嚴格的質量檢驗，而目前國內的檢驗檢疫體系還存在著諸多問題，如SN標準數量不足，覆蓋商品品種小，現有標準與國際很多標準不協調等等，這些都制約著國內肉制品的出口檢驗檢疫，導致出口受阻。另外，我國的標準往往是生產型標準而不是貿易型標準，且兩者不配套^[6]，因此，為保證產品順利出口，樹立中國制造的良好形象，健全與國際接軌的檢驗檢疫體系，建立行業統一標準已經迫在眉睫。

(二)中觀層面

中觀組織上聯政府下聯企業，具有承上啟下作用。為適應秦川牛質量安全控制要求，應以完善產業組織，發揮協會在質量安全中的重要作用為出發點，目的在于提高產業的組織化和一體化程度，提高產業的整體水平以及質量安全國際競爭力。 

1.加強行業協會紐帶和服務功能。近五年來，陜西省已組織相關龍頭企業、高等院校和科研院所先后牽頭成立了秦川牛產業協會、秦川牛出口商會、秦川牛生產力促進中心以及秦川牛業產學研聯盟等省級機構。在大多數發達國家，行業協會在企業樹立品牌、走向世界市場的過程中都發揮著重要的作用，而秦川牛有關協會在為企業尋找出口渠道、樹立秦川牛品牌文化等方面還屬于起步階段。根據秦川牛生產和貿易發展的現實需要，主要應加強以下工作:第一，為協會內的飼養和生產企業提供技術規范和指導，為企業的員工進行技術培訓，針對國外市場的檢驗檢疫要求，對企業進行針對性的講座和培訓，使企業有緊迫感;第二，應多組織秦川牛企業參加國際展覽會、交易會，使經營秦川牛出口的企業以統一的整體形象參與國際市場競爭。第三，對于違反協會章程的企業采用“黑名單”制和“舉報制”，監督和整頓行業規范的實施，防止因一家企業的不良行為而影響整個秦川牛的出口。

2.完善秦川牛的供應鏈體系。我國目前小農生產的現狀也是遭遇國外SPS的原因之一。為改變這種現實，提高牛肉的質量安全，應按照質量安全標準化要求，“抓龍頭企業，促產銷安全”。首先，培育和扶持秦川牛加工龍頭企業。大型龍頭加工企業不但具有控制質量安全的經濟技術力量，也具有采納各種安全控制系統的規模經濟效應。在確定扶持龍頭企業時，應把是否按照國家牛肉質量安全標準化的要求進行生產和經營作為確立扶持龍頭企業的必備條件;同時，要把輻射、帶動廣大養牛農戶按照質量安全標準組織飼養生產的實際規模作為扶持的重要條件。重要的是: 要建立龍頭企業和農戶之間的利益共享機制和價格保護機制。其次，構建企業的垂直供應鏈體系，控制肉品安全。供應鏈上穩定的供銷關系不但有利于質量安全的控制，也便于產品追溯、透明等體系的運作，這一體系在國外比較發達，已經成為食品企業的核心競爭力之一。

(三)微觀層面

微觀層面的措施集中在企業層面，根據我國秦川牛遭遇SPS措施的原因來看，目前，應主要強化以下幾個方面:

1.加強秦川牛飼養和屠宰過程的安全和衛生管理。首先要認真做好秦川牛飼料、獸藥的源頭控制，嚴把飼料獸藥的原料安全關、加工關，嚴防飼料、獸藥和添加劑有毒、有害成份侵蝕牛的有機體，污染牛肉品質。獸藥的使用要嚴格區分處方藥和非處方藥，并對有處方權的獸醫進行行醫資格審定，從源頭上嚴格規范獸藥和疫苗的管理和使用，嚴防牛肉殘留超標。其次，要加強秦川牛產地的衛生環境安全控制，對養牛場要實行備案管理，建立健全責任獸醫和場長共同作為牛場質量安全責任人制度，加強糞尿、污水、環境控制以及飼養方式的管理，加強牛舍通風、溫度、濕度控制，推行標準化科學養殖，盡力減少因養牛場衛生環境條件惡劣造成的牛群死亡和牛肉污染。第三，加強秦川牛屠宰過程的安全控制，嚴格實行宰前、宰后檢驗，在這方面，西北農林科技大學研制并經陜西省質量技術監督局頒布實施的《秦川牛標準綜合體》(DB61/T-354.1~23-2004)^[7]，正逐漸在全省示范推廣，這對秦川牛標準化養殖和加工必將產生良好的示范引導作用。

2.依靠科技提高牛肉的質量安全水平。對于SPS這一合法又符合潮流的貿易措施，企業首先應該從內部出發，狠抓質量，利用現有科學技術，從飼料、屠宰、加工等各個方面遵從國際標準，以先進的生產技術和管理技術組織生產，同時提高牛肉制品的加工水平和加工深度。要利用陜西豐富的優勢科研資源，尤其是西北農林科技大學和國家肉牛改良中心的科技力量，對秦川牛進行系統的肉用遺傳改良。深加工不僅可以提高秦川牛肉產品的附加值，延長產業鏈，而且可以規避SPS風險，這是因為SPS對加工程度高的產品影響相對較小。其次，HACCP等安全控制體系以及牛肉質量跟蹤溯源體系不但能夠預防和控制秦川牛生產加工過程中的病原菌和牛肉質量安全隱患，也是打開秦川牛國外市場，建立中國牛肉質量信譽的必要之舉。

總而言之，陜西秦川牛有著得天獨厚的出口條件，若政府和協會能在疫病預防與控制、檢驗檢疫方面，科研教學單位能在遺傳改良和技術創新方面，龍頭企業和專業大戶能在質量安全控制以及品質提升方面，官產學研緊密配合，不斷完善產業風險預警機制和牛肉質量保障體系，為秦川牛出口尋求更廣闊的市場，就一定會提高秦川牛產業應對國外SPS措施能力，從根本上改善秦川牛的出口現狀，促進農民增收、企業增效和產業發展。

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Analysis on Effect of SPS on Qianchuan Beef

DONG Yin-guo1， ZHANGJie1，CHEN Mao-sheng2，ZAN Lin-sen³

(1.College of International Business and Management，Shanghai University，Shanghai，200444.

2.Shaanxi Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Xi’an ，Shaanxi 710068;

3.College ofAnimal Science and Technology，Nortuwest AF University，Yangling，Shaanxi712100，China)

Abstract:SPS has become the main barrier of Chinese agriculture and livestock after Uruguay round negotiation. The paper studied trade ban，market accession restrictions，cost-drive effects and negative spread effects of SPS especially animal disease and MRLs brought to Qinchuan beef’s’ export. It proposed suggestion of strengthening the disease prevention and control and improve the altering mechanism on the macro level，of strengthening the intermediary organization and establishing the beef supply chain system on the medium-level and of strengthening quality and safety control in production and breeding to promote the growth of Qinchuan beef’s export and raise farmers revenue. 

Key words: SPS;Qinchuan beef;Trade;Residue