少數民族文化保護與發展的財稅政策支持

摘 要:為研究財稅政策對我國少數民族文化事業的激勵作用，采用比較分析和理論論證對現行財稅政策扶持少數民族文化保護與發展進行定性研究，對少數民族文化建設與保護的現狀以及財稅政策對民族文化保護與建設的現狀進行具體分析。研究結果表明，財稅政策與少數民族文化事業具有緊密的相關性。運用財稅政策杠桿調節工具，構建具有中國國情的少數民族文化保護與發展的財稅政策激勵體系，有效促進少數民族文化事業的可持續發展，進而促進少數民族文化的大發展大繁榮。

關鍵詞:少數民族;民族文化保護;財稅政策;激勵

中圖分類號:F127.8 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)02-0131-05

我國是一個統一的多民族國家。在長期的歷史發展中，各民族創造了各具特色、豐富多彩的民族文化，各民族文化相互影響、相互交融，不斷豐富和發展著中華文化的內涵，增強了中華文化的生命力和創造力，提高了中華民族的文化認同感和向心力。少數民族文化是中華民族文化的瑰寶和重要組成部分，是中華民族固有的精神財富，是支撐民族地區經濟社會發展的寶貴資源。自古以來，各族人民在漫長的歷史演變進程中，相互依存、相互支持、相互促進，逐步形成了以漢民族文化為基礎、各類各種少數民族文化并存的統一的、多元化的民族文化發展格局，各民族都為中華文化的發展進步做出了自己的貢獻。同時，經過幾千年生產生活實踐的不斷沉淀、積累和發展，我國各少數民族形成了自己不同文化的表現形式，不同載體的最持久的民族文化特征。我們知道，民族文化是人類精神活動和實際活動的方式及其物質與精神成果的總和，由于民族生活實踐的復雜多樣，少數民族文化也相應地具有不同的內容、形式和層次。從廣義講，少數民族文化包括生活習俗、風俗觀念、宗教信仰、語言文字、文學藝術、生產技術、民族歷史和人文景觀等較為廣泛的內容。[1]本文主要從少數民族風俗習慣、文化遺產、文化藝術事業和民族傳統醫藥等方面，基于財稅政策的視角闡述對少數民族優秀文化的保護及發展，這對于繼承、保護和弘揚少數民族文化，繁榮發展少數民族文化事業，推動社會主義文化大發展大繁榮無疑具有重要的現實意義。

一、少數民族文化建設與保護的現狀

建國60年來，特別是改革開放30年來，我國少數民族文化的保護與發展取得了矚目的歷史性成就。少數民族文化工作體系不斷完善，少數民族語言文字得到保護和發展，民族優秀傳統文化得到傳承和弘揚，民族文學藝術日益繁榮，少數民族和民族地區文化產業初具規模，對外交流不斷加強。在少數民族文化取得巨大進步的同時，我們也必須充分認識存在的一些亟待解決的突出困難和特殊問題:

一是由于自然、歷史、經濟和社會發展等原因，民族地區經濟文化相對落后，民族文化事業發展有諸多制約因素。民族地方自身經濟欠發達，財政十分困難，民族文化保護與發展的財力嚴重不足，其現狀仍令人擔憂。

二是少數民族文化基礎設施條件落后，公共文化服務體系薄弱，文化機構不健全，民族文化人才缺乏，文化產品和服務供給能力不強。[2]

三是一些少數民族文化形態仍處于自發封閉的原生狀態，由于人口數量少，文化的規模和影響小，抵抗外力沖擊的能力弱，文化流失和失傳的速度加快，通過市場機制發展自身文化的難度大，致使民族文化遺產損毀、流失、失傳嚴重。具有民族特色的服飾、舞蹈、音樂、文物、民族手工藝、中醫藥、風俗等文化藝術面臨“去民族化”和退化的危險。

四是隨著西方強勢文化的飛速傳播、漢語的普及， 一些民族地區的語言文字逐漸萎縮。[3]特別是境外敵對勢力加緊文化滲透，受到非法宗教活動和封建迷信的雙重影響，少數民族傳統文化受到嚴重沖擊。盡管國家實施了萬里邊疆文化長廊建設，但仍然有許多邊疆縣(旗)沒有文化館、圖書館，半數鄉鎮沒有文化站，沒有圖書報刊和設備。

五是由于受市場經濟的沖擊，政府對民族文化重視不夠，定位不準，少數民族文化發展與保護經費投入嚴重不足，缺乏有效的保護、整理和挖掘，民族文化正在失去自身生存的土壤和發展的環境。一些民族傳統文化雖然被搶救保存在博物館和研究所，但游離于民間社會生活之外，其原生態土壤大大失落，民族民間藝術后繼乏人。特別是人口在10萬以下的民族民間藝術，由于傳播人口少，面臨失傳的危險。

六是少數民族農村由于量大、面廣、線長，山區、高原、偏僻鄉村群眾看不到書報刊、電視，聽不到廣播，看電影難，文化事業發展相對滯后。

七是民族醫藥知識產權保護困難，民族藥材加工和醫藥制造水平落后，民族醫藥傳承人才匱乏等嚴重阻礙和制約了我國少數民族文化建設與保護的健康、快速發展。

鑒于我國少數民族文化屬于弱質事業，是一種絕對的劣勢文化、弱勢文化[4]，且少數民族文化享有被尊重、被保護的合法權利。因此，民族文化亟待保護和發展，其保護與發展離不開包括國家財稅政策在內的各項政策措施的強有力保障和扶持。而財稅政策作為支持民族文化保護與發展的宏觀調控政策工具，有其客觀必然性，必將大有作為。對于推進少數民族地區經濟文化發展和社會的全面進步均具有積極的激勵作用。

二、現行財稅政策對民族文化保護及建設的現狀

從財稅政策的實踐看，我國已建立并發展出一套針對少數民族文化事業發展的政策體系。財稅政策是國家宏觀調控的重要政策杠桿工具，在促進民族文化保護與發展方面具有自身的優勢和不可替代的獨特性。其政策目的是鼓勵扶持、降低稅負、減稅免稅。運用財稅政策來保護與發展少數民族文化，保護的是少數民族優秀的文化遺產，文化保護加以解決后，就要考慮民族文化的發展問題。如果一種文化封閉或者不發展，就會逐步僵化，同時也是一種破壞而不是保護 。[5]在財政政策方面，國家主要采取財政撥款，財政補助(貼)以及各種民族財政轉移支付等方式對民族文化保護與發展加以大力扶持與促進。如設立支持民族文化保護和發展的專項補助經費，通過一般性的財政轉移支付、專項轉移支付、民族優惠政策的財政轉移支付等財政政策推動少數民族文化事業的保護與發展;在稅收政策方面，國家主要通過運用減免稅等稅收優惠政策來有效引導、激勵民族文化的保護和發展。然而，現行對于民族文化保護與發展的財稅政策比較零散、不成體系、且政策扶持力度不大。其現狀主要表現在:

一是財政政策對民族文化的投入依然不足。盡管各級財政逐年加大投入力度，但由于中央財政困難和民族地方經濟自身欠發達，民族文化保護與發展的資金依然缺乏。據《中國的民族政策與各民族共同繁榮發展》白皮書(2009年)顯示，盡管1978年至2008年30年間，中央財政向民族地區的財政轉移支付累計高達20 889.4億元，年均增長15.6%。其中:專門用于少數民族文化遺產保護和建設的的轉移支付資金由3.6億元增加到242.7億元，年均增長5.7%。但是，此財政轉移支付金額不僅低于用于民族教育的支出水平，而且也遠低于中央財政轉移支付年均增長水平近10個百分點。另據《中國民族統計年鑒2008》數據顯示，民族地區的廣播、電視綜合覆蓋率依然比全國平均水平分別低6.8和3.9個百分點;我國現有登記在冊的文物遺產40余萬處，僅2008年我國用于文化遺產保護的經費還不足3.5億元，可見，國家公共財政投入民族文化保護的資金嚴重匱乏。

二是現行稅收優惠政策方式單一、缺乏特色。盡管發展少數民族文化事業享受諸多的稅收優惠政策，但大多數是直接性優惠政策多，間接性減免優惠政策少。缺乏通過稅率、納稅期限、征收管理、減免稅、退稅、稅利返還、稅項扣除、虧損彌補、投資抵免等多種手段和途徑來全面支持少數民族文化保護與發展的完整、規范的稅收政策體系。首先，對民族文化的扶持力度不大，內容不完整。如對民族文化遺產和非物質文化遺產的挖掘和保護、少數民族傳統文化傳承、民族文化投融資政策、少數民族公共文化基礎設施建設、少數民族新聞出版事業、少數民族古籍的科學管理和有效保護、少數民族文化原生態保護、少數民族文化創新、民族中醫藥保護與開發、群眾性少數民族公益性文化活動以及少數民族文化企業重組等基于民生的文化保護與發展的稅收激勵政策沒有體現，致使我國少數民族文化事業的稅收政策不全面。其次，對民族文化保護與發展的稅收捐贈存在政策性矛盾和實際操作上的不協調性。一方面從捐贈稅收政策看，僅對中國少數民族文化藝術基金會、中國文物保護基金會兩家用于少數民族文化的公益性捐贈，企業在年度應納稅所得額3%以內的部分，個人在申報應納稅所得額30%以內的部分，才準予在計算繳納企業所得稅或個人所得稅時稅前扣除。另一方面對于捐贈又有諸多嚴格的限制性政策規定。如企業或個人直接向少數民族文化團體或組織的捐贈不準予扣除;向非營利性的文化事業單位的捐贈超過應納稅所得額10%的部分不準予扣除;個人向非營利性的文化事業單位或組織的捐贈超過個人所得稅應納稅所得額30%的部分不準予扣除，而且還需進行納稅調整繳納企業所得稅或個人所得稅。由此可見，民族文化保護與發展的捐贈范圍過于狹窄。第三，我國55個少數民族在歷史上都有自己民族傳統的醫藥文化。而目前除西藏、內蒙古和新疆三個民族區域自治地區依據中央賦予的稅收管理權限，制定有扶持傳統藏醫藥、蒙醫藥、維吾爾醫藥的研發、生產給予免征企業所得稅的期限式減免稅收政策外，其他少數民族的傳統醫藥沒有制定相關的稅收扶持政策，這給民族醫藥的繼承發展帶來了諸多困難，成為制約民族醫藥發展的瓶頸。

三是少數民族文化的稅費負擔較重。現行與少數民族文化相關的稅費主要有增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅和城市維護建設稅以及文化事業建設費，其中營業稅是少數民族文化事業發展中稅收負擔最重的稅種。主要體現在:(1)民族文化娛樂業按照最高20%的稅率征收營業稅;(2)各民族紀念館、博物館、文化館、美術館、展覽館等在自己的場所舉辦的屬于文化體育業稅目范圍的民族文化活動，僅對第一道門票收入免征營業稅，而對第二道或第三道門票收入要按照5%的稅率征收營業稅。而在其他場所舉辦的民族文化活動要按文化體育業稅目全部繳納營業稅;(3)文化事業建設費是對民族文化事業建設開征的一種附加稅，按照其提供文化服務的經營收入的3%由各級地方稅務局負責征收，以上課稅無疑增加了民族文化業的納稅負擔，不利于促進和激勵少數民族文化的可持續發展。

三、完善少數民族文化保護與發展的稅收政策建議

保護與發展少數民族文化是一項重要的任務，也是一個系統工程。保護是發展的基礎，發展是最好的保護。只有保護才能鞏固這個基礎，只有發展才可以更好地保持少數民族文化的活力，進而達到更有效的保護。[6]少數民族文化的保護與發展離不開健全完善財稅政策的保障和扶持。從世界各國的普遍做法看，財稅政策正在成為一種強有力的保護民族文化及其發展的重要措施。鑒于此，我國應以2009年5月國務院頒布的《關于進一步繁榮發展少數民族文化事業的若干意見》為契機，適時制定一套規范的、常久扶持少數民族文化保護與可持續發展的財稅政策激勵體系。

(一)加大財政投入力度，建立民族地區文化保護與發展的財政轉移支付穩定增長機制，實行民族公共文化服務均等化

我們知道，少數民族文化保護與發展不可能一蹴而就，必須樹立長遠目標，建立常態化的與民族文化保護及投入相協調的財政轉移支付和專項轉移支付資金穩定增長機制，以充分體現公共財政的特性。鑒于財政轉移支付制度具有政策性扶持特征和調控民族區域經濟文化均衡發展的協調功能，實現政府財政收支的縱向均衡或橫向均衡，進而保持民族文化公共服務的均等化和一致性。在堅持少數民族公共服務均等化的前提下，合理劃分各級政府的事權與財權，兼顧效率與公平，優先保護和發展民族地區文化事業，保障少數民族群眾的基本文化權益，共享文化改革的成果。筆者建議借鑒世界發達國家的成熟做法，采取均等化的一般性轉移支付和專項轉移支付兩種財政轉移支付形式，以前者為主，后者為輔，建立縱向與橫向轉移支付模式相結合的財政轉移支付穩定增長機制。

一方面，由于我國沒有對財政轉移支付制度進行立法，建議中央和各級政府專門制定符合民族文化特色的財政轉移支付法律(法規)，法定保障各級政府對民族文化進行財政投入與轉移支付，促進制度的規范化和法律責任的明確化。另一方面，加大對民族博物館(所)的一般性轉移支付資金補助，對于民族文化遺產和非物質文化遺產實施專項轉移支付制度，并與國家經濟增長保持一致，形成穩定的增長機制;對于仍具有文化生命力的民族文化形成文化產業的，政府給予5-10年的一般性財政轉移支付扶持，通過市場機制來保護與發展，以便實現國家特殊的政策意圖。另外，對于民族文化保護與發展的專項財政轉移支付資金，應采用國際上科學規范的“因素法”(少數民族人口、民族人均GDP、民族文化資源、區域規模等各類因素)代替現行采用的“基數法”。以非人格化制度應對主觀因素可能對民族文化保護與發展帶來的負面影響，形成良性互動機制，提高財政轉移支付的透明度和可預見性，調動各級政府保護與發展民族文化的積極性和創造性。

(二)豐富稅收優惠方式，構建具有中國特色的保護與發展并重的民族文化稅收政策

現行的流轉課稅、所得課稅、財產課稅、資源課稅和行為課稅五大類稅種都可對民族文化產生鼓勵扶持作用。通過減少單一的直接優惠方式，采取加速折舊、投資抵免、加計扣除、稅前抵免、成本扣除等間接優惠來豐富民族文化保護與發展的稅收優惠方式和扶持范圍，將其優惠政策擴大到現行所有稅種，構建規范統一的民族文化事業稅收政策激勵機制。(1)借助稅收政策杠桿引導機制，吸引境內外民間資本投資少數民族文化事業發展，可成立“民族文化保護與創業投資基金”或“少數民族文化事業專項資金”，吸引更多社會資本參與少數民族文化資源的保護與發展。通過實施稅利返還、稅收抵免、延期納稅、稅收饒讓、稅收優惠等稅收政策，鼓勵非公有制資本進入少數民族博物館和展覽館、農村電影放映、書報刊分銷等領域，逐步建立多元化、社會化、公共化的投融資服務體系。[7](2)運用直接減免和間接減免政策來扶持少數民族新聞出版事業、少數民族廣播影視事業、民族地區文化基礎設施建設等，通過合資(作)、參股、聯營、特許經營等方式，在稅率減免、出口退稅、投資抵免等方面給與稅收政策優惠。(3)借鑒發達國家對少數民族文化捐贈稅收扣除高達50%的政策，將捐贈少數民族文化保護與發展的稅收扣除比例由現行12%的政策標準擴大到30%或40%的標準，加大對民族文化的捐贈力度。(5)根據民族文化產品(服務)的不同特質，實現不同的差別比例稅率。對群眾性民族文化活動、民族文化遺產的挖掘和保護、少數民族優秀傳統文化的廣告宣傳和傳承、邊疆民族地區文化建設等方面給予照顧性免稅;對于少數民族新聞出版事業、廣播影視事業、少數民族文藝院團的商業性演出實行3%的低稅率政策。(6)對于已經喪失了生存發展環境與原有社會功能的民族文化(如滿族的薩滿教、民族醫藥文化、少數民族文字和古籍等)，可將其影像和遺產資料存放在博物館中進行保護，讓人們了解曾經的歷史和民族發展的完整性，對此類民族博物館(所)應加大財政資金補助。(7)對少數民族文化(如各少數民族建筑、各種民族習俗、非物質文化遺產)可注入新的元素，結合旅游發展來開發性傳承、保護和發展，給予少數民族旅游景點和旅游業輕稅或免征營業稅。(8)對于仍然具有生命力的民族文化(如民族舞蹈、歌曲，民族體育)要運用稅收政策引導其發展，充分發揮市場機制的作用，引導社會力量參與少數民族文化的保護與發展[8]，并給予相應的財政補助、稅收投資抵免、出口退稅、再投資退稅、稅前扣除、成本扣除、彌補虧損、加計扣除等間接稅收政策扶持。(9)在民族醫藥保護與發展方面，重點支持民族中醫藥特色服務、重點學科和專科建設，給予少數民族醫藥制造和民族藥材加工企業減免增值稅和企業所得稅;依靠科技進步，對民族傳統醫藥研發給予200%的特殊加計扣除，鼓勵對民族醫藥的研究、開發;加大民族醫藥文化傳人的財政資助，并減免其個人所得稅，扶持各少數民族醫藥的傳承保護及發展。(三)實施“費改稅”，開征民族文化事業稅，建立專門的扶持民族文化保護與發展的稅收政策和稅收制度

為了支持邊境民族地區各項事業的建設，1989年9月財政部頒布了《邊境建設事業補助費管理暫行辦法》，設立了“邊境事業補助費”，其中60%-70%用于民族自治地方，重點支持民族地區經濟和社會事業的發展，每年向民族地方的廣播、文化、交通、郵電等事業主管部門安排投放。根據財政部、國家稅務總局《文化事業建設費征收管理暫行辦法》(財稅字[1997]95號文)規定，我國自1997年1月1日起，按照3%的費率征收文化事業建設費。這對少數民族地區的文化保護與發展起到了一定的促進作用。但應看到，“邊境事業補助費”和“文化事業費”作為政府的收費行政行為，本身所具有的臨時性、有償性和非規范性的特點決定了必將產生對于民族文化的負面影響，極易造成政府的“收費路徑依賴”，最終從整體上降低對民族文化事業發展的運行效率。鑒于此，筆者認為國家應根據客觀環境的變化，與時俱進實行“費改稅”，將臨時性、不規范的邊境事業補助費和文化事業建設費等收費形式改變為規范的征稅行為。將其改革、調整為具有中國國情的“民族文化事業稅”。建立與公共財政體制相適應的科學、規范的民族文化保護與發展的稅收政策與征收管理制度。具體而言:

1.文化事業建設稅可以是獨立稅種，單獨開征，有自己完整的一套課稅要素、計稅依據、應納稅額和完整的稅收優惠政策，專門用于扶持民族文化事業的稅收制度。具體內容是:第一，納稅人是從事文化業商品銷售、提供文化應稅勞務的單位和個人。第二，以文化商品銷售收入和文化服務收入為課稅對象。第三，稅率采用比率稅率，實行低稅率形式，一般為3%將會產生較好的政策效果。第四，以產品銷售收入和文化服務收入為計稅依據;第五，為激勵地方政府保護與發展本區域的民族文化，緩解地方財政資金困難，該稅種可考慮由地方稅務局負責征收。

2.文化事業建設稅也可以是附加稅種，鑒于現行城建稅和教育費附加兩個附加稅已經在流轉課稅(增值稅、營業稅、消費稅)應納稅所得額中附加計算征收，從減輕納稅人納稅成本，平衡稅負以及便于稅收征管考慮，文化事業建設稅可考慮從所得課稅(企業所得稅和個人所得稅)應納稅所得額中附加征收。專款專用，不得截留和挪用，從而構建強有力的具有中國國情和中國特色的民族文化保護與發展的財稅政策。 

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Tax Policy Support for Ethnic Culture Protection and Development

YANG Jing-zhong1，LV Qing-hua2

(1. Liming Vocational University，2.Huaqiao University，Quanzhou，Fujian 362000，China)

Abstract:To study the incentives of tax policy to the cause of China’s minority ethnic culture，comparative analysis and theoretical demonstration are used to make qualitative research and concrete analysis on the current situation of fiscal policy's support to the protection and development of minority ethnic culture.The results show that fiscal policy and the minority ethnic culture have a close correlation. Fiscal policy should be used as a leverage tool of regulation to build an incentive system with Chinese characteristics for the protection and development of minority ethnic culture，so as to effectively promote the sustainable development of minority ethnic culture.

Key words: minorities;ethnic culture protection;fiscal policy;incentive