淺析引導基金對所扶持創投企業的監督管理

王志敏 曹慶魁 游智穎

[摘要]引導基金作為一種創新型的政府投資方式，正在被越來越多的地方政府認識和運用。同時，由于社會資金與引導基金合作開發創投市場可以獲得諸多便利，使其成為創投資金爭相合作的對象。引導基金及其所扶持的創投企業正在成為區域經濟發展、產業結構調整的重要工具和手段。但是，由于引導基金在我國尚屬新生事物，創投企業又良莠不齊，對引導基金如何扶持創投企業仍存在不少模糊認識，尤其是在應否對引導基金所扶持創投企業進行監督管理和如何監督管理上存在較大分歧，嚴重影響了引導基金在我國的發展和推廣。

[關鍵詞]創投企業；引導基金；管理模式

[中圖分類號]FS10.45[文獻標識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)02-0018-05

引導基金是一種被發達國家實踐證明效果很好的政府扶持創業投資和高新技術發展的方式，我國許多地方政府也紛紛設立了規模在億元以上的引導基金，但是由于對引導基金是否應監督管理和如何監督管理其所扶持的創投企業存在模糊認識，影響了引導基金的效用。本文力圖對這兩個問題進行分析和論述，以期有助于推動引導基金在我國的發展。

一、引導基金對創投事業發展的重要作用

引導基金是政府創業投資引導基金的簡稱，是一種主要由政府出資設立，通過參股、融資擔保、跟進投資等方式扶持創業投資企業(以下簡稱創投企業)，吸引社會資金參與創投事業，對創業投資方向加以引導，從而實現政府政策意圖的事業法人。由于引導基金不以營利為目的，且多關注創業早期、籌資困難的企業，所以也被稱為“天使基金”；又由于其不直接從事創業投資業務，而是通過影響創投企業的投資方向來達成引導目標，因此也被稱為“母基金”。引導基金與其他政府投資方式不同，是一種創新的政府投資方式。它改變了傳統的政府直接投資企業的方式，先由政府出資設立引導基金，再通過其選擇合適的創投企業進行扶持，同時引導所扶持創投企業的投資取向。這樣，既達到用財政資金做杠桿，撬動更多社會資金投入創投領域的目的，又有助于利用有經驗的創投投資者幫助政府選評項目、投資項目和管理項目，從而提高政府投資的質量和效率。

引導基金發端于美國，并已取得豐碩成果，成功的投資有英特爾、蘋果電腦、聯邦快遞、耐克、美國在線等，美國現在除聯邦政府引導基金外，大約有14個州都設立了旨在促進本地經濟發展的政府引導基金。在美國的示范效應下，歐盟的EIF基金、澳大利亞的IIF基金、新西蘭的VW基金等引導基金相繼成立，在扶持上述國家的創業投資和高新技術發展上也取得了較好效果。

我國引導基金起步相對較晚，2001年成立的中關村引導基金是我國較早的政府引導基金。2005年11月，在國家發改委等十部委聯合出臺的《創業投資企業管理暫行辦法》中正式提出設立創業投資引導基金。隨后，各地政府先后成立了十幾家引導基金，每家基金資本額都在億元以上。但是，由于當時我國對引導基金的理論研究和立法相對滯后，缺乏相應指導，同時，實踐中引導基金與社會資金在合作中出現一些問題，導致合作各方難以在實現政策性意圖與商業性意圖之間取得協調，很快一部分引導基金就銷聲匿跡了。2006年以來，我國先后修訂了《公司法》、《合伙企業法》、《證券法》，完善了企業組織形式體系，特別是2008年10月國務院下發了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，建立了較為完備的引導基金方面的法律和政策體系，創業板的推出又為引導基金提供了更為方便的退出途徑，各地政府重又掀起設立引導基金的熱情。在上海、重慶、河北等地相繼出現了根據《指導意見》成立的新引導基金。2008年金融危機的發生催生了我國的各項經濟振興計劃，各地方也紛紛制定了本地區發展規劃，這些規劃的實現無不依賴于政府的扶持和指引，引導基金在政府的眼中日益成為實施振興計劃的重要手段和工具。

以地方引導基金為主是我國引導基金發展的一個重要特點。地方政府設立引導基金的好處首先是有利于招商引資；其次有利于優化地方的產業結構；最后如果運作成功，還會成為地方財政新的增長點。如深創投靳海濤就指出：“風險投資介入的企業，最終的目的是通過上市退出，規范經營是最起碼要求。因此，投資人肯定希望創業者杜絕偷稅漏稅行為……。”因此，各地在發展引導基金上勁頭很足，如北京市金融局湛龍處長近日就透露，北京市將設立一只總規模達到100億元的政府引導基金，在該政府引導基金下設立三只產業投資基金。

創投企業與引導基金合作開發創投事業可以獲得諸多收益，不但可以獲得較為廉價的資本，而且與政府合作項目可以獲得良好的商業信譽，在稅費征收及其他方面也可以享受到優惠，更可以在政府的幫助下尋找到合適的項目，從而達到雙贏的結果。如在“中關村論壇平行論壇一首屆中國天使投資人年會”上科技部火炬中心金融發展處副處長李文雷就強調，引導基金原則上只回收本金，一般會先于創業投資機構推出，讓利于其它投資人。因此，實踐中引導基金與創投投資者一拍即合，創投企業與引導基金合作的積極性十分高漲。但是，伴隨著各地政府引導基金所扶持創投企業的設立與運營，一個問題也越來越突出，即引導基金該如何監督管理所扶持的創投企業。由于引導基金仍屬于新生事物，各地政府對引導基金如何發展仍存在一些模糊認識，尤其是對引導基金所扶持創投企業進行監督管理的必要性認識不清，忽視了對所扶持創投企業的監督管理，造成財政資金效能不高、風險加大等問題。

二、引導基金對所扶持創投企業進行監督管理的必要性

實踐中，有人認為之所以設立引導基金并通過其所扶持的創投企業來投資項目，是因為投資決策具有很強的專業性，希望借助于專業創投人士的經驗來提高投資效率與質量，因而要盡量避免引導基金對所扶持創業投資企業的干預，這樣一方面使政府部門從選項目的苦境中解脫出來，另一方面遵循了市場化原則。但是，我國創投發展狀況和現行的政策法規決定了引導基金不能對所扶持創投企業放任不管，而必須加以監督和管理。

(一)我國創投發展狀況的要求

創投機構自上世紀90年代在我國開始出現以來，發展中經歷了多次波折。先是1998年國家開始重視風險投資事業的發展并研究設立創業板塊股票市場問題，從1998年6月到1999年6月，全國成立的風投機構達到了130多家。但是，隨著網絡股泡沫破滅，世界各大股市中的科技股泡沫破裂，上演過山車式下滑，國內創業板被無限期擱淺。同時，其他退出機制如通過產權交易所、境外資本市場退出等障礙重重，創投資金退出無門，創投公司資金運轉困難，多數創投公司從此銷聲匿跡。從2005年開始，由于資本市場股權分置改革和中小板的推出，創業投資卷土重來迎來爆發式增長，2008年國內創業投資募資金額比2002年增長了近5倍，投資項目數量超過607個。僅山東省截止2009年5月底備案的創業投資企業就有28家，合計注冊資本28億元，實際投資13億元左右。同樣是2005年以來，國外的創投大鱷紛紛搶灘

中國，包括著名的紅杉資本、凱雷投資、軟銀等。紛紛在中國設立億級基金，被其注資并快速成長起來的企業包括百度、搜狐、淘寶網、攜程、阿里巴巴等，他們在中國的投資遍地開花，既有高科技，也有制造業、零售業等傳統商業領域。創投發展的勢頭如此迅猛，以至于有人提出創投投資者坐等優質項目自動上門的運營模式已經不能適應新形勢的要求，創投企業需要積極主動地搜尋合適項目。但是，在創投蓬勃發展的繁榮中，卻難掩其隱憂。

首先，與創投事業如火如荼的發展相比，創投方面的立法卻十分有限。專門立法和政策主要有2005年由國家發改委等十部委發布的《創業投資企業管理暫行辦法》，為推動創業投資支持中小企業特別是科技型中小企業的發展，由國務院發布的《國務院關于實施<國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)>若干配套政策的通知》等，而專門規范私募基金的《私募股權基金管理辦法》遲遲未能出臺，呈現出以政策為主、立法少、層次相對較低、尚無成熟立法的特點。由于缺乏有效的規范，使規模小、經營不規范等問題成為我國創投企業的通病，近一個時期就連續發生了紅鼎創投和上海匯樂創投兩家企業被曝涉嫌非法吸收公眾存款的案件。紅鼎創投和上海匯樂創投兩家企業在我國創投業赫赫有名，經營期限較長，經營規模較大，連它們也因經營不規范受罰，可想我國創投企業的弊病有多么嚴重了。如今，創投業翹首期盼多年的創業板已經開閘，創投資金退出更加便利，受創投高回報的吸引無疑會有更多社會資金涌入創投業，將會使創投主體更加魚目混雜、泥沙俱下。在這種惡劣的創投市場中，如果引導基金不對所扶持的創投企業進行主動的監督管理，不但會加大財政資金風險，而且可能會使政府聲譽受損。

其次，面對我國創投企業設立、發展不規范的現狀，國家在引導基金如何選擇所扶持創投企業方面的規定卻存在著不健全、可操作性差等缺陷。目前，僅在《指導意見》中對引導基金如何選擇所扶持創投企業做了規定，但其僅規定了設立審查引導基金支持項目評審委員會和建立項目公示制度，至于如何操作則沒有具體規定，導致在選擇引導基金所扶持企業上主觀性強，如果再缺失引導基金對所扶持企業的后續監督管理，引導基金的投資危矣。如紅鼎創投和上海匯樂創投都曾與引導基金積極接觸，有在創投領域發展合作的準備，如果沒有東窗事發，也許就成功了。因此，現有規定不足以應對目前創投投資主體多元化、創投企業設立和經營不規范的現狀，再加上體制上的不完善，甚至出現了個別官員利用引導基金這一稀缺資源“尋租”現象，引導基金發展前景堪憂。引導基金選擇合適創投企業制度的缺失，使引導基金喪失了事先風險防范機會；如果引導基金不對所扶持企業進行適當的監督管理，則是放棄事中風險防范機會的行為，這樣不但有可能使利用引導基金制度扶持區域經濟發展的愿望落空，而且有可能造成財政資金的流失，甚至有可能導致由非法集資引發的社會動蕩。

(二)國家政策法規的要求

引導基金對所扶持創投企業進行監督管理是《指導意見》的要求，是發揮引導基金作用的重要保障。

首先，根據《指導意見》：“引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。”實踐中，多把此規定看成是引導基金的概念。有人由此將引導基金的功能理解成扶持創投發展，而忽視了《指導意見》中此部分的下一段落的表述，即“引導基金的宗旨是發揮財政資金的杠桿放大效應，增加創業投資資本的供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足。”這樣看來，引導基金的任務應當包括：(1)利用政府投資的示范效應，吸引社會資金進入創業投資領域，推動創投事業的發展；(2)通過引導所扶持創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業，來彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足，從而解決中小企業尤其是高新技術企業的融資難問題。政府引導基金在吸引社會資金進入創業投資領域上，具有先天優勢。如深圳創新投資集團董事長靳海濤表示，發展和管理政府引導基金來進行網絡布局，可以靠政府龐大的體系推薦項目，利用政府的政策和資源，創投機構可以掌握更多項目，還可以通過政府管理引導基金實現低成本擴張。因此，只要一地風險投資事業發展到一定階段，引導基金登高一呼，就會有大批的風險投資資金送上門來請求合作。但是，指望所扶持創業投資企業兌現承諾，自動實現投資處于種子期、起步期等創業早期企業的任務則有難度。一方面，投資于種子期、起步期等創業早期的企業風險大，另一方面，管理費用和成本較大，因此，一般創投企業不愿意介入。這就要求引導基金必須享有對所扶持創投企業的一定監督管理權，以保證所扶持創投企業能夠履行注資時的承諾。但是目前，許多地方政府以吸引社會投資、增加稅收收入等為目的，把吸引社會資金進入創投領域作為引導基金的主要任務，舍棄或忽視了引導基金對種子期、起步期等創業早期的企業的扶持。從本文對我國創投發展狀況的論述中，可以得出這樣一個結論，在經濟較為發達地區，創業投資領域并不缺資金的參與，更缺乏的是對資金的引導和對投資行為的規范問題。在經濟不發達，尤其是缺乏社會風險投資資金關注的地區，社會資金的創投熱情仍然需要扶持，但是也不應忽視對資金投向的積極引導和資金運用的后續監督，以保證有限資金發揮最大效用。因此，面對我國創投發展的實際情況，各地政府理應審時度勢，全面領會《指導意見》的規定，不應隨意偏廢《指導意見》給引導基金確立的任務。如山東省就根據本省創投發展狀況，在2009年7月發布的《山東省省級創業投資引導基金設立方案》中規定：引導基金參股新設立的創業投資企業，應按照國家《創業投資企業管理暫行辦法》有關規定在山東省注冊設立，并在省發改委備案管理；必須有明確的投資方向，主要投資于山東省行政區域內重點高新技術領域的未上市中小企業，優先扶持種子期、起步期等初創期科技型中小企業和中小高新技術企業加快發展，培育壯大一批擁有自主知識產權、具有競爭優勢的高新技術企業。

其次，《指導意見》中雖然對引導基金如何監督管理所扶持創投企業沒有做具體規定，但強調了“在扶持創業投資企業設立與發展的過程中，要創新管理模式，實現政府政策意圖和所扶持創業投資企業按市場原則運作的有效結合。”顯然，根據《指導意見》規定，引導基金不僅僅是通過融資方式扶持創投企業發展，而且應介入其管理，實現政府政策意圖和所扶持創業投資企業按市場原則運作的有效結合。

因此，鑒于我國創投事業發展的實際情況和立法現狀，引導基金不僅肩負著引導社會資金進入創投領域的任務，在現階段，更重要的是保證所扶持創投企業能夠規范運行，并保證其投資取向與區域經濟發展目標相一致。而要達成上述任務，引導基金必須對所扶持創投企業實施積極的監督和管理。

三、引導基金對所扶持創投企業的管理模式

目前，各地引導基金對所扶持創投企業的監督管理模式混亂，沒有起到應有效果。《指導意見》規定：“引導基金應當監督所扶持創業投資企業按照規定的投資方向進行投資運作，但不干預所扶持創業投資企業的日常管理。引導基金不擔任所扶持公司型創業投資企業的受托管理機構或有限合伙型創業投資企業的普通合伙人，不參與投資設立創業投資管理企業。”既要監督管理所扶持的創投企業，又不能干預所扶持創業投資企業的日常管理，這就給引導基金的實踐活動出了難題。有的地方引導基金根據《指導意見》僅在所扶持創投企業的公司章程或有限合伙協議等法律文件中對其投資項目進行限制，不派專門人員到企業中任職，放棄了對所扶持創投企業投資項目的審核和管理，導致所扶持創投企業活動的完全市場化，沒有起到促進本地區產業結構調整的目的，使引導基金淪為其他創投資本低成本擴張的工具。而有的引導基金除了在創投企業設立時對其投資行為進行約束外，還選派人員進入企業管理機構對其遵守協議情況進行監督。如《山東省省級創業投資引導基金設立方案》中規定：“引導基金不參與參股創投企業的日常管理，但可派董事監督其按照《投資人協議》、《公司章程》及有關法律法規規范運作，切實保障引導基金資產安全。”還有的地方引導基金干脆將所扶持的創投企業委托給專業創投管理機構管理。究竟何種做法是符合我國國情，符合《指導意見》精神的呢?

熟悉企業管理的人都知道，在所扶持創投企業的公司章程或有限合伙協議等法律文件中對其投資項目進行限制有一定的約束力，但并不能完全杜絕所扶持創投企業違反約定行為，而且屬于事前監督，缺乏事中、事后的監督，在我國創投事業發展尚在初期，創投企業存在嚴重不規范問題的背景下，這種約束的效果更是大打折扣。

選派董事進入參股的創投企業的管理模式雖然只適用于公司，但是它加強了對引導基金所扶持創投企業的事前監督，增加了事中監督，在對創投企業的監督力度上增強了，但能否保證引導基金選派的董事不隨意干預企業的管理事務，尤其是日常管理，還有待商榷。依據公司法，董事會是公司的經營決策機構，實行一人一票制，少數服從多數，公司董事可以兼任經理，經理為公司的日常經營決策者。一方面，因為引導基金向單個所扶持創投企業的投資有限，一般為20％左右，其能向所扶持創投企業選派的董事數量受限，難以占到董事會的多數，單純通過他們對董事會決策施加影響效果難以預測；另一方面，董事會的決策事項不少屬于創投專業事務，引導基金所選派的人員必須同時深刻理解地方發展戰略，熟練掌握引導基金知識、創投知識，才能保證正確履行職責，而這樣的人才目前少得可憐，可供地方挑選的更是少之又少。

面對上述難題，有的引導基金于是將所扶持的創投企業委托給專業創投管理機構管理，認為這樣可以一勞永逸。但是，這樣做的效果如何姑且不論，起碼現在必須為此支付一筆費用，使政府吸引創投資本的費用增加。

那么有沒有更適合引導基金對所扶持創投企業的監督管理模式呢?要回答這個問題，首先應確定引導基金對所扶持創投企業監督管理的內容是什么，這應是影響其監督管理模式的重要因素。在選定所扶持的創投企業后，引導基金最大問題就是如何保證其設定的扶持目標或任務的實現，因此，所扶持創投企業的投資決策是引導基金必須干預的活動，而創投企業的其他活動與引導基金的任務關系不大。有人認為投資決策是非常專業性的活動，考慮到人才的現狀，引導基金選擇的進入所扶持創投企業的人了解地方發展戰略，但未必了解創投，因而主張引導基金不應干預投資決策，尤其是具體投資項目的抉擇。這種觀點有一定道理。但是，如前所述，如果引導基金在所扶持創投企業投資項目抉擇上缺位，依靠現有引導基金對所扶持創投企業的監督管理模式，難以完全實現引導基金的投資目的。因此，引導基金必須保證其在投資項目選擇上的影響力，但是應適度。創投企業單獨設立項目決策委員會，對項目抉擇擁有最高決策權，引導基金派員參加項目決策委員會，而非董事會，是一種較為兩全其美的辦法，一方面能夠保證引導基金在投資項目選擇上的影響力，另一方面又能避免其陷入不熟悉的創投企業專業管理事務中去。但是，必須合理設計引導基金在項目決策委員會中的表決權。如引導基金不應在所有項目選擇上都有最終否決權，但在超過一定投資規模的項目上擁有最終否決權。同時，這種管理模式也要求地方政府必須提供豐富的符合地方發展戰略的投資項目；否則，其效果有限，甚至有可能因為過度干預而影響所扶持創投企業的商業性目標的實現。

引導基金是政府主要使用財政資金出資設立的機構，應當充分發揮這部分財政資金的作用，避免由于引導基金所扶持創投企業過度關注商業化的目標，而把引導基金創業投資的政策性目標置之度外。地方政府應當充分發揮主觀能動性和創新能力，根據本地創投事業發展狀況和引導基金所扶持創投企業的具體目標創新管理模式，加強對所扶持創投企業的監督管理，從而降低引導基金的風險，提高引導基金的資金使用效率和質量，使其成為區域經濟發展的助推器、產業結構調整的發生器和高新技術產業發展的孵化器。

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