中國古代土地制度沿革及其啟示

李 蘭

（河南師范大學社會發展學院 河南 新鄉 453007）

土地制度是反映人與人、地與人之間關系的重要制度，它既是一種經濟制度，又是一種法權制度，是土地經濟關系在法律上的體現，是構成上層建筑的有機組成部分[1]。正所謂上層建筑對經濟基礎具有反作用，所以認真研究分析我國土地制度的沿革與變遷，對于建立和發展具有中國特色的社會主義土地經營制度，有著十分重要的現實意義。在延續了兩千年的封建社會中，土地制度在作為統治者規范社會秩序，增加政府收入等方面發揮著重要作用。通過對歷代土地制度的考察，獲得先人治理國家的得與失，從歷史中吸取一些經驗教訓，對我們今天的土地改革將大有裨益。

一、古代土地制度的沿革

秦的統一，結束了春秋戰國以來的分裂割據局面，建立了我國歷史上第一個統一的多民族的封建國家。有了統一的政治環境，土地制度也就有了統一的規定，因此對歷代土地制度的研究追溯到這一時期最為合適。

秦國在統一之前，實行爰田制，就是3年一易田，以使民眾所受之田能好壞輪換。由于田地種植3年之后，地力損耗竭盡，需要拋棄荒置若干年，所以農民便易地遷徙到別處，另去開墾生荒地或經過休閑的田地。雖然承認土地私有，但保留了一定數量的休耕地，政府對土地的使用權干預較多，而賦稅的征收也比較繁瑣。統一之后，這種土地制度和賦稅制度已經不能適應形勢發展的需要。因此，秦始皇在公元前216年“使黔首自實田”[2]，即讓老百姓（黔首）如實上報自己的所有土地（包括耕地和休耕地）。在此基礎上，廢除爰田制，在全國范圍內推行土地私有制。

自從劉邦建立了漢朝之后，秦朝時確立的土地制度也慢慢發生變化。但總的來說漢朝存在三種土地所有制形式：封建國家土地所有制，地主土地所有制，自耕農土地所有制。自東漢靈帝以后，地主階級的殘酷剝削，長期不斷的豪強兼并戰爭，使廣大北方地區的農業生產遭到嚴重的破壞。為了解決這一問題,三國時的曹操接受了棗祗在許昌一帶開墾土地，實行屯田，以解決糧食危機。屯田包括兩種形式，最早的是民屯。規定“奴婢各五十人為一屯”[3]，一般解釋為一屯奴婢數為五十人。之后又增添了軍屯，生產者主要是現已正規軍，他們在督將率領下，五里置一營，每營六十人，且租且守，所收糧谷全部交由度支系統的官吏保管分配[4]。

北魏初，華北、中原一帶因長期戰亂，土地荒蕪，民多蔭附，甚至有的一宗就近萬家，嚴重影響政府賦役征收。太和九年(公元485年)，北魏政府頒布均田令和均田詔。但均田制的大規模實施卻是在隋唐時期。隋朝的開拓者隋文帝為了穩定社會秩序，爭取民心，緩和階級矛盾，制定了比較人性化的土地制度，均田制比以往朝代相比農民人均獲得的土地都明顯的增多。丁男每人受田100畝，其中20畝為永業田，80畝為口分田。婦女40畝為口分田，死后歸還國家，為永業田，可傳給子孫，奴婢授田與良人同，但受田奴婢人數有限額，依占有奴婢者的爵位、官品、身份人數不等，丁牛1頭授田60畝，每家限 4頭[5]。

隋末唐初10余年大規模的戰爭造成了大面積的土地荒蕪和嚴重的戶口減耗。尤其是北方地區，戰亂之后，千里無人煙，城邑蕭條的情況相當普遍。對于急于求成的唐初統治者來說，推行均田制，恢復農業生產，不僅具備良好的條件，而且勢在必行。18歲以上的男子受永業田20畝，口分田80畝，唐代均田令中，增加了對其他社會成員特別是某些非農業人口授田的內容。其制：老男、篤疾、廢疾受口分田40畝；寡妻妾受口分田30畝，如為戶主，則受口分田30畝永業田20畝；道士、和尚受田30畝，女冠，尼姑受田20畝[6]。唐朝均田制與前朝相比，內容最為詳備并取消了?奴婢、婦女及耕牛受田，增加了對工商業者、僧侶的受田，從一個側面反映了人身依附關系的變化、工商業及寺院經濟的發展。

唐中期以來，隨著社會經濟的發展，開始出現了更利于地主階級利益的租佃契約的剝削形式。到了宋代，由于實行“不抑兼并”[7]的土地政策，土地買賣盛行，土地私有制進一步發展，租佃制便在宋代普遍發展起來。

宋朝新田制不抑兼并、有錢則買、無錢則賣，田主佃戶之間形成租佃契約關系。這是古代專制社會中生產關系的一次調整，是認識宋代社會的基礎。宋代社會由此出現了許多新的面貌，而兩稅法的出現則是這眾多新面貌的典型。兩稅法將稅收依據從人頭轉變為財產，同時也就意味著社會剝削關系實現條件的轉變，也就是說，剝削的主要依據從控制人身轉變為控制生產資料。然而，剝削是對被剝削者勞動的攫取，如果沒有相應的勞動者，控制生產資料并不能達到剝削的目的。因此，要使依據生產資料便可實現剝削的社會經濟關系得以確立，首先必須使勞動力相對自由化，也即解除農民身上所背負的人身控制關系，而這一點，在宋代得到了實現。

明朝承元朝之后，處于中國封建社會晚期，土地制度和其他各項典章制度一樣，“多因前代舊制”。當然也有自己的一些創造，顯示時代風貌與特征。其“土田之制，凡二等：曰官田，曰民田。初，官田皆宋、元時入官田地。厥后有還官田，沒官田，斷入官田，學田，皇莊，牧馬草場，城堧苜蓿地，牲地，園陵墳地，公占隙地，諸王、公主、勛戚、大臣、內監、寺觀賜乞莊田，百官職田，邊臣養廉田，軍、民、商屯田，通謂之官田。其余為民田”[8]。《明史·食貨志》的這段話，大體概括了明朝土地的種類及其歸屬和官田的內涵。

清朝接替明朝在全國的統治,它的基本原則就是“法明”,即大體上推行明朝的社會制度,但是也有它本身的獨特之處。清初康熙時，政府將明代宗室藩王所遺田產改歸原耕種佃農所有的土地，又稱更名地。1669年康熙下令停止圈地，并且宣布尚未被圈占的明朝藩王的土地，“給予原種之人，改為民戶，號為‘更名地’，永世為業”[9]。更名田促進了經濟的恢復和發展，在一定程度上緩和了清朝前期尖銳的階級矛盾和民族矛盾。

雍正帝時，在以康熙五十年的人丁數為固定丁數的基礎上，推行“攤丁入畝”的辦法，把丁稅平均攤入田賦中，征收統一的地丁銀，它結束了中國歷史上人丁，地畝雙重征稅標準，把稅收歸并為單一的土地稅，從而簡化了稅收的原則和手續，在一定程度上改變了賦稅不均的嚴重情況，使國家的丁銀收入有了保障，為建立起集中管理和監督的財政體制提供了可能[10]。

從秦朝到清朝的土地改革可以看出歷代統治者為了穩定自己的統治所做出的努力，盡管是為了統治者自身的利益，但在客觀上促進了社會的和諧與進步。改革的實施都是在生產力的進一步發展的基礎上，改革實施的結果則是生產關系進一步適應了生產力的發展，進而推動了社會的進步。

二、對現行土地制度的啟示

我國現在的土地制度國有和集體兩種所有制形式，即城市土地屬于國家所有，土地的所有權由國務院代表國家行使；農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有以外屬于集體所有。農戶使用和經營的宅基地和承包地、承包山也屬于集體所有。但是現行的土地制度在取得了很大的成就之外也存在許多問題，正所謂以史為鑒，通過對以上的了解，對我們土地制度的其實有以下幾點。

第一，實行稅收優惠政策。在歷代封建王朝的統治中特別是新王朝的剛剛建立，大部分都通過了“休養生息”的政策，它的代表性政策便是降低稅收。這一舉措給我們現今國家建設的啟示便是實行稅收優惠政策。目前耕地保護的激勵政策替代對農產品直接價格補貼已是一種國際發展的趨勢。為了保證耕地生產的經濟效益，激勵農戶耕種。主要途徑一是減免各種稅費，其次是對一些基礎設施建設進行公共投資，從而降低農產品的生產成本。在耕地比較吃緊的地方還可以通過征收高額的資產稅或土地開發交易稅，來抑制人們對耕地的開發，并獲得更多的用于道路等基礎設施建設的公共服務資金。

第二，提供制度保障。在歷代帝王的統治中總會有許多關于土地方面的政策出臺，“兩稅法”、“一條鞭法”、“均田令”等則是出臺眾多政策的典型。這些法令的實施都在一定程度上促進了經濟的發展，因此，盡快把保護耕地和促進農業納入更加完善的法制化、制度化成為亟待解決的問題。政府應加強耕地的保護立法，特別是處理好經濟建設與耕地保護的關系。首先，正確處理好建設與耕地保護的關系，對于經濟發展占用耕地，理想的目標是，以盡可能少的占用耕地面積，實現高度集約化的土地利用，使有限的農田綠地得以保存，從而滿足社會對農產品增長的需要。非農占用耕地的擴大，在現在經濟起飛的階段不可避免，強行禁止的政策只能導致本地本應加快的城市化、工業化和現代化的進程被人為地拖遲，關鍵是我們應在建設過程中抵制亂征、亂占、濫用和浪費撂荒耕地傾向。其次，要建立專門機構，加強統一領導、規劃和管理。第三，編制基本農田保護區規劃和建設規劃，國家要建設，耕地要保護都是不以人們主觀意志為轉移的經濟發展的客觀必然。有效克服經濟建設與耕地保護之間的矛盾，劃定基本農田保護區，統一規劃布局，是一種切實可行的對策選擇。一方面要編制和制定落實各類基本農田保護規劃和耕地保護條例及有關政策，通過規劃和立法的方式劃定基本農田保護區。另一方面要編制國家建設與布局的總體規劃，在基本農田保護區之外劃定開發區，對各類開發區的建設數量、區域布點、占地規模、功能結構、開發性質等進行統一的界定。

第三，實行大規模經營。改革開放以后的小農是集體土地所有制下的小農，而非以前的私有化小農，地權的村組屬性凸顯，土地與農民的關系是村有民享，也有研究者稱為“共有與私用”。由此便衍生出土地調配的村組成員權原則，即農民家庭因生死婚嫁等人口變化，而不斷調整和分配土地的需求和權利，這一需求和權利因戶籍而產生，因此使土地細碎化趨勢繼續強化。與此同時，土地細碎化也是導致前幾年各地普遍出現的進城農民拋荒土地現象的原因之一。因為土地細散化必然導致農戶承包地規模太小，收益不大。面對這一現實，農戶為了獲得額外收入，不少農民將土地轉租，用于非農業生產，久而久之必然導致耕地的流失。為了解決這一問題，有必要構筑適度規模經營格局的新路徑，把土地大規模的承包給有能力經營的農戶，承包者給予土地所有者的農戶一定的租金，而且在此過程中培養有生產和經營能力的新型農業大戶。我們可以把這些農業大戶形象地稱為“大佃戶”。農民暫時不放棄對土地的最終處置權，而先將土地逐步集中到一些農業大戶手中，以實現適度規模化。由此形成所謂“小地主”（擁有使用權的農民）——“大佃戶”（農業承包大戶）模式[11]。

總之，通過對古代土地制度精華的借鑒，并且堅持與時俱進，勇于創新的精神，逐步完善我國現有的土地制度，切實做到節約土地資源，對保障我國糧食安全，促進我國經濟的發展，完成中華民族的偉大復興這一使命具有重要的意義。

[1]廖小軍.中國失地農民研究[M].北京:社會科學文獻出版社,2005:5.

[2]安作璋.中國通史:修訂本上冊（秦漢時期中古時代第四卷）[M].上海:人民出版社:108.

[3][4]馬植杰.三國史[M].北京:人民出版社1994:212-227.

[5]王仲犖.隋唐五代史:上[M].上海:人民出版社:224.

[6]張豈之.中國歷史:隋唐遼宋金卷[M].北京:高等教育出版社2001:71.

[7]張國剛,楊樹森.中國歷史:隋唐遼宋金卷[M].北京:高等教育出版社2001:271.

[8]王毓銓.中國通史:明時期中古時代:上[M].上海:人民出版社2004:551.

[9]王士立.中國古代史:下冊[M].北京:北京師范大學出版社1999:440.

[10]張豈之.中國歷史:元明清卷[M].北京:高等教育出版社2001:309.

[11]吳毅.理想抑或常態：農地配置探索的世紀之擺》——理解20世紀中國農地制度變遷的一個視角[J].社會學研究:雙月刊,2009,(3).