“十二五”規(guī)劃期間勞動就業(yè)的若干重大問題和政策取向

郭正模

“十二五”是我國勞動力供需結構發(fā)生轉變的關鍵時期,也是貫徹落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)經濟增長方式轉變的關鍵時期;更是構建和諧社會、和諧勞動關系的關鍵時期。

一、“十二五”期間仍然應當把大力促進就業(yè)問題放在重點位置

我國當前的勞動力市場供需結構和未來十年走勢的判斷,對“十二五”就業(yè)和社會保障事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃至關重要。學術界在 2005年以來就出現(xiàn)過有關“劉易斯拐點”是否到來的討論。所謂“劉易斯拐點”是指發(fā)展中國家的二元經濟結構的農村勞動力轉移存在“無限供給”的特點,農村大量的農民處于半失業(yè)或失業(yè)狀況,城市、工業(yè)發(fā)展對勞動力的需求有限,因此工業(yè)部門的工資報酬可以被保持在低水平上,而且可以長期不被提高。從理論上講,只有到了城市的二、三產業(yè)對勞動力的需求超過農村可能供給的勞動力數(shù)量時,城市來自農村的移民工人的工資才會呈上漲趨勢。于是農村勞動力轉移的“無限供給”穩(wěn)態(tài)平衡特征被打破,勞動力市場交易的 S曲線由平行改為向右上方傾斜,就是“劉易斯拐點”的到來。目前農民工為主體的“用工荒”的現(xiàn)象似乎表明“劉易斯拐點”已經到來或即將到來,因為要想滿足勞動力的需求,企業(yè)最可靠和最直接的手段就是提高工人的工資,以及改善勞工的勞動保障等待遇。當廣大農民工的工資普遍、持續(xù)地被提高,如果工資增長成為增加勞動力市場供給和填補市場勞動力需求缺口的基本途徑時,我們就可以認為中國進入了“劉易斯拐點”了。

但是我們也發(fā)現(xiàn),通過中國當前新增勞動力數(shù)量和市場可以提供的就業(yè)崗位數(shù)量的比較來看,未必可以樂觀。(1)我國在“十一五”期間,每年大約有1500萬新增勞動力需要就業(yè),而按照經濟增長和投資規(guī)模計算的新增就業(yè)崗位約 900萬,缺口大概為500萬 ～600萬左右。(2)我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一般在 4%左右,但統(tǒng)計部門內部的城鎮(zhèn)調查失業(yè)率卻往往在 8%以上。特別是城市發(fā)展帶來的大量失地農民“被市民化”后,許多人都缺乏穩(wěn)定的工作和職業(yè),尤其是婦女勞動者,多數(shù)從事非正規(guī)就業(yè)的工作,社會勞動的時間很不充分,許多人實際上處于半失業(yè)的狀況。近年來大學生等新的就業(yè)需求者已經被作為困難群體看待,大學生每年的一次就業(yè)率不超過80%,是通過增加教育時間被延遲就業(yè)的新增勞動力。(3)我國城市化進程還要加快步伐,2020年前還有 3億以上農村人口進入城市和城鎮(zhèn),其中至少 1億勞動年齡人口也需要解決就業(yè)問題。(4)目前農民工的工資增加只是名義工資的增加,扣除物價因素后的實際工資其實沒有增加,或相對其他人群還有所下降,因此不符合“劉易斯拐點”的定義。

據(jù)研究,我國人口老齡化進程加快,2020—2025年左右中國的“人口紅利”將收割完畢。但勞動力供大于求的局面仍未根本改變。要知道,我國的勞動者退休年齡為女 55歲(體力工作為 50歲)、男 60歲,實際推行的退休年齡大大低于法定的標準,其中企業(yè)婦女職工的實際退休年齡平均僅僅為52歲左右。而世界上多數(shù)國家的法定退休年齡為65歲。我國僅僅采取延長職工的退休年齡一條對策,就足以解決勞動力市場的供給短缺問題。因此中國在 10年內還不會出現(xiàn)勞動力全面性的短缺情況。如果出現(xiàn)局部或全面的用工短缺的情況時,我們只要采取推遲 1～2年職工的退休年齡的政策,就會及時解決。建議各級政府在“十二五”期間仍然應當把大力促進就業(yè)問題放在重點位置,切不可以掉以輕心。特別要注意解決:城市化、工業(yè)化產生的失地農民;城鎮(zhèn)低收入、困難家庭勞動者;大學生和農村轉移勞動力的就業(yè)和社會保障問題。

二、加強對局部性勞動力市場短缺背景下的跨區(qū)域勞動力流動的協(xié)調

雖然中國在 2020年以前還將是一個勞動力總量供大于求的市場均衡態(tài)勢,但卻不排除存在局部地區(qū)或部分就業(yè)崗位勞動力或人力資源短缺的現(xiàn)象。要實現(xiàn)生產要素的充分利用,就要求完善勞動力市場供給的結構,及時解決勞動力市場供給的短缺問題。目前的勞動力市場短缺表現(xiàn)在四個類型上:(1)“摩擦性勞動力短缺”:指勞動者為轉換勞動崗位、工作地點、搜尋合乎主觀要求偏好等而放棄當前可以取得的工作崗位所形成的勞動力的市場短缺。這類市場短缺往往出自于勞動者方面的原因。(2)結構性勞動力短缺:指經濟資源供給能力變化、社會需求變化、產業(yè)結構變化等引起的勞動力市場供給的短缺現(xiàn)象。我國勞動力市場上長期就存在所謂“有崗無人”和“有人無崗”同時并存的情況。這次發(fā)生在沿海地區(qū)的“用工荒”,其實是一方面企業(yè)找不到足夠的傳統(tǒng)意義上的普工、簡單操作工;另一方面企業(yè)要想招收合格的中、高級技工也非常困難。(3)季節(jié)性勞動力短缺。我國農民工主要來自于中西部經濟欠發(fā)達地區(qū),遠距離外出打工,往往只有一年回家一次,與家人團聚。因此每年的春節(jié)都形成農民工返鄉(xiāng)和重新外出的大規(guī)模流動,形成有中國特色的“春運”現(xiàn)象。但大批農民工回鄉(xiāng)期間,沿海地區(qū)就可能出現(xiàn)勞動力使用上的季節(jié)性短缺情況。(4)經濟周期性勞動力短缺。一個地區(qū)、國家的經濟具有周期性。往往都有一個從經濟高漲、繁榮、危機、蕭條到復蘇的階段性過程。在危機爆發(fā)后,可能出現(xiàn)大批勞動者失業(yè),被迫退出社會勞動力市場。經過經濟蕭條到經濟又開始復蘇時,企業(yè)卻可能發(fā)現(xiàn)在市場上找不到足夠和合格的工人！其原因可能為:原來從事有關工種、職業(yè)的勞動者已經改行或退休;一部分作為“灰心喪氣的失業(yè)者”已經自愿退出勞動就業(yè)的領域,成為家庭婦女或不愿再積極爭取就業(yè);原來在一個地區(qū)工作的勞動力已經在蕭條期間流動到其他地區(qū)重新就業(yè)了;新生的合格的勞動力因“市場信息不對稱”還沒有培養(yǎng)出來;等等。如此眾多的因素都可能導致勞動力的市場短缺現(xiàn)象發(fā)生。目前沿海地區(qū)出現(xiàn)的“用工荒”現(xiàn)象,其中的經濟周期性勞動力短缺成分就很大。2008年下半年到2009年初,珠三角地區(qū)為代表的企業(yè)困難發(fā)生后,企業(yè)往往采取停產、倒閉方式,以辭退、解雇工人來解決企業(yè)困難問題,而往往將農民工當外來者看待,缺乏勞資共同協(xié)商、共渡難關的企業(yè)文化。當這一地區(qū)的經濟形勢好轉,企業(yè)再想重新和擴大用工時,尤其是在春節(jié)期間,勞動力大量短缺就在所難免了。

預計十二五期間我國大規(guī)模跨區(qū)域勞動力流動的格局還不會改變,因此沿海地區(qū)和中西部地區(qū)應當加強區(qū)域勞動力市場合作。(1)沿海地區(qū):①企業(yè)應當積極利用工資薪酬(勞動價格)、福利保障的杠桿作用來吸引中西部的農民工到東部地區(qū)就業(yè),這是增加短期勞動力供給和滿足短期勞動力需求的最有力的手段。沿海地區(qū)的經濟發(fā)展再也不能繼續(xù)維持在廉價勞動力的基礎之上了。工資價格水平應當和農民工就地、就近就業(yè)有較大的落差,使其扣除流動成本后還有利可圖。②沿海地區(qū)應當在經濟結構調整、產品升級換代和生產技術進步等方面有實質性的突破。為了解決勞動力供給的長期性短缺和適應人口紅利逐漸收割的趨勢,沿海地區(qū)要積極開展“騰籠引鳥”的產業(yè)調整戰(zhàn)略,大力支持低技術的勞動密集型企業(yè)向中西部地區(qū)轉移。由“用工荒”引起的被動調整向主動調整轉變。③沿海地區(qū)要在人力資源的培養(yǎng)和引進方面實現(xiàn)根本性的轉變。要積極解決廣大外來農民工的戶籍、住房、子女教育、技能培訓、社會保險等方面的實際問題,吸引一部分農民工在當?shù)刂小⑿〕擎?zhèn)定居,從事比較穩(wěn)定的職業(yè)。④沿海地區(qū)要主動與勞務輸出地共同建立勞動力技能培訓基地,對勞務輸出地投入一部分人力資本開發(fā)資金,以獲取穩(wěn)定、合符需求的新一代產業(yè)工人的來源。⑤沿海地區(qū)的用工單位要完善勞動關系,要努力創(chuàng)建和諧的企業(yè)文化,建立工人集體談判機制,穩(wěn)定基本的勞動隊伍,形成危機下的勞資共同協(xié)商關系,減少“用腳投票”的發(fā)生率。(2)中西部農村勞務輸出地區(qū):①政府應加強農村勞務輸出產業(yè)的結構性調整,針對沿海地區(qū)的新需求特征培訓和輸出農民工;要針對第二代青年農民工的特點和要求,在技能培訓方面提高標準,增強他們成為城市居民的經濟能力和人力資本水平。②政府要進一步完善勞動力市場體系和市場機制,指導工資報酬標準,加強與沿海勞動力輸入地區(qū)政府間的合作和協(xié)議,以切實保障廣大勞動者的工資、勞動環(huán)境、生產安全、社會保險等基本權利。③加強土地產權制度改革和土地流轉,引導農村勞動力加快轉移和促進一部分有條件的家庭、人員實現(xiàn)徹底、完全的轉移,加強城市化和工業(yè)化的步伐。

十二五期間,中央政府要加強對區(qū)域間勞動力市場機制和制度安排的協(xié)調和控制。(1)利用中央財政轉移支付方式,解決中西部地區(qū)農民工的技能系統(tǒng)化培訓的人力資本投資問題。(2)建立中央社會保險基金,解決流動農民工的社會養(yǎng)老等保險的跨區(qū)域轉移問題。(3)在農村集體土地產權制度改革方面有實質性的突破,使轉移到城鎮(zhèn)的農民利用宅基地的財產性交易,形成轉變?yōu)槭忻竦馁Y本。如此,目前沿海地區(qū)發(fā)生的“用工荒”現(xiàn)象就會大大減少,勞動力市場的運行就會比較協(xié)調,從而促進沿海和中西部地區(qū)的經濟、社會得到協(xié)調、健康發(fā)展。

三、做好法定退休年齡調整的政策、法律等準備工作

中國的法定退休年齡政策框架始于 20世紀 50年代。但隨著人口平均壽命的提高、勞動力素質變化、人口老齡化為代表的人口結構轉型、以及社會養(yǎng)老制度的建立等新的形勢出現(xiàn),現(xiàn)行的法定退休年齡及相關政策制度已明顯地不能適應。從我國的基本國情來看,一方面人口總量巨大,勞動力長期供大于求,充分就業(yè)的實現(xiàn)是民生問題的難點與重點,尤其是滿足青年勞動者及時就業(yè)的任務異常艱巨;但在另一方面,由計劃生育政策實施后的人口老齡化的加速到來,以及撫養(yǎng)比的逐年上升,使社會養(yǎng)老保險制度的運作面臨巨大的挑戰(zhàn)。

從國際經驗來看,人口老齡化社會的必然結果是提高法定退休年齡,從而適應經濟社會發(fā)展后人的健康水平提高、勞動能力年齡延后、人均壽命延長的環(huán)境變化趨勢,以及降低人口撫養(yǎng)比,實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度健康運作和勞動力市場供給與需求平衡的要求。因此,目前人們討論的問題很大程度上并不是應不應該提高法定退休年齡的問題,而是何時以何種方式來提高法定退休年齡的問題。

在提高法定退休年齡的政策操作上,應做到逐步提高,分散負面影響與成本;適當降低個人及企業(yè)的在職人員的養(yǎng)老金繳費率,以減輕個人及企業(yè)的負擔;實行分類和有彈性的退休政策。如退休金待遇與勞動年限掛鉤;特殊職業(yè)和崗位的適當提前或適當延遲;對利益受損者(如體質較弱因而預期壽命較短的老年人)和受損企業(yè)(如強體力型行業(yè))實行特別財政補助等辦法。

近期在社會就業(yè)困難和新增勞動力供給充分的情況下,全面提高退休年齡的時機還不成熟。預測我國勞動力的“人口紅利”在 2020年前將全面結束,而那時人口老齡化也真正進入,從而勞動力市場供給的短缺現(xiàn)象也會全面顯現(xiàn)。以未雨綢繆起見,建議十二五期間在政策、法律和社會養(yǎng)老保險制度上做好充分準備,我國提高勞動者的退休年齡的工作可在 2015年前后逐步實施、平穩(wěn)過渡,以保證我國經濟社會發(fā)展的可持續(xù)性。

四、加強新一代城市產業(yè)工人隊伍的建設工作

經過改革開放 30年后,我國的產業(yè)工人隊伍已經發(fā)生了結構性變化。原城鎮(zhèn)人口主要從事第三產業(yè)崗位工作。制造業(yè)為主體的第二產業(yè)為農村勞動力作為來源。同時目前的農民工已經為“80后”年輕人所替代(占 60%以上),他們一般都具有初中或技校的文化,或者接受過短期的技能培訓,不太愿意接受過去他們的父兄從事的“粗、笨、累、臟、險”的各種工作,不愿意接受廉價的報酬,在勞動崗位上有了選擇和個人偏好的意識。他們向往城市的生活方式,有了初步的人權平等和社會尊嚴的要求。他們還有比較不那樣能“吃苦耐勞”的新特點,如果覺得難以承受就會缺勤、離職。新一代年輕的“農民工”所接受的勞動技能培訓是很不夠的。他們所接受的培訓多數(shù)是勞務輸出地提供的,這些地方政府經濟來源困難,培訓經費短缺,所做的往往只是一些簡單、初級的技能培訓。因此很難滿足技術進步后的企業(yè)對中、高級技工的需求。長期以來,農民進城務工普遍存在養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險困難和不穩(wěn)定等的問題,實際上社會保障處于缺位之中,只有建立完善社會保障制度,給予農村勞動力與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇,才能真正形成適合發(fā)展需要的新型城市產業(yè)工人隊伍。建議媒體和政府文件不要再以“第二代農民工”的歧視性稱呼用語,而改為“新一代城市產業(yè)工人”。如果改革開放 30多年了,我們仍然解決不了農民徹底轉移城市、城鎮(zhèn)問題,農民工的第二代還是城市的邊緣人,最后還是要被迫回到農村,就說明我們的城市化政策是不成功的。十二五期間應當把新一代城市產業(yè)工人隊伍建設問題加以解決。

“十二五”期間,為了適應經濟增長方式轉型和產業(yè)升級換代的要求,配置大批高素質的新型產業(yè)工人,應當大力加強對農村新生勞動力的職業(yè)技能培訓,對農村未升學的高、初中生提供職業(yè)教育機會。建議全面推行勞動預備制度建設,對中等職業(yè)教育實現(xiàn)全部免費的(9+3)政策,使農村青年勞動者成為合格的新一代城市產業(yè)工人。進一步消除城鄉(xiāng)勞動力市場體制障礙和二元結構,在工資、福利、社會保險、戶籍等方面開放和一體化。在農村土地產權制度上有大的突破,以土地財產化來使新一代產業(yè)工人取得在城鎮(zhèn)定居的資金,穩(wěn)定新一代產業(yè)工人隊伍。

五、以工會改革為重點,完善企業(yè)勞動關系和初次收入分配

我國的市場經濟體制在上世紀 90年代初才得以確立,起初有關的收入比例也大體符合通常情況,但卻出現(xiàn)了勞動報酬在初次分配的比重逐步下降的態(tài)勢。進入本世紀后的當前,我國的勞動報酬占國民收入的比重相對資本的報酬更是明顯偏小,和發(fā)達市場經濟國家的水平有較大差距。,據(jù)統(tǒng)計,我國的勞動收入與 G D P的比值已由 1992年的63%和 1995年的69%急遽下降到 2005年的 43%。而同期發(fā)達市場經濟國家的同一指標一般都在70%以上,有的國家如美國還高達 80%左右。我國職工工資總額 2005年為 19789.9億元,占當年G D P(183084.8億元)的比重為 10.81%,同期美國則達到 50%左右。通過一定的政策與措施來增加工資為主體的勞動報酬在我國初次分配中的比重,對促進經濟社會協(xié)調發(fā)展、以及進一步完善收入分配制度等有重要的意義。

近年來,隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和健全,尤其是人本主義思潮的日益深入到經濟、社會各個領域,人們普遍地意識到:構建和諧的社會關系的核心是構建和諧的勞動關系。勞動關系的核心是經濟關系和利益關系。由于存在企業(yè)內部的勞動力市場,因而企業(yè)勞動關系是指企業(yè)產權所有者(包括其代理人——企業(yè)經營管理者)與企業(yè)勞動者之間以市場交易方式表現(xiàn)的經濟利益關系。企業(yè)勞動關系的本質是一種財產關系和市場交易關系。其中工資和有關福利是聯(lián)系企業(yè)和企業(yè)勞動者的最基本因素和基本紐帶。企業(yè)內部勞動力市場交易的制度安排對勞動報酬的分配比例起決定作用。企業(yè)集體談判和集體合同制度在發(fā)達市場經濟國家的勞動關系領域占有重要地位,覆蓋面甚廣,尤其是在正規(guī)部門的企業(yè)中非常普遍。而我國的集體談判制度設計則明顯不合理,未形成真正的內生性的利益談判主體。

我國勞動報酬比重偏低的原因主要有:資本要素相對勞動要素較為稀缺;工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中資本替代勞動現(xiàn)象突出;勞動力的市場供給長期過剩而失業(yè)嚴重嚴重;普通勞動者人力資本投資偏少、存量不足和技能結構不合理;企業(yè)工資、福利和收入分配制度存在缺陷;保護勞動合法所得的制度、法律不健全;政府的工資調控手段和方式有待完善;等等。但勞動者的組織化程度低,組織功能不健全,在工資報酬談判和博弈中缺乏集體組織是主要原因。因此,建立能夠科學地反映公平、公正的勞動力市場交易關系的工會組織是必不可少的。例如,發(fā)達市場經濟國家的工會力量強大,有比較健全的勞工法律制度保障,一般勞動報酬的工會效應為 5%～25%左右。我國工會的市場經濟體制轉型具有不可遏制的趨勢,也是時代和歷史賦予的要求。如果只是在二次分配上想問題,企圖靠財政、稅收的調節(jié)來解決收入差距問題,是沒有抓住根本和實質的表現(xiàn)。

十二五期間勞動關系調整和完善初次分配機制的核心是工會制度改革。在市場經濟體制下,按照經濟功能框架和勞動力市場交易利益主體定位的中國工會制度改革的方向可以考慮為:(1)在法律層面上按照勞動力市場交易利益主體的定位,明確工會是工資勞動者的集體協(xié)商、談判代表。工會不僅要提出自己的利益主張,而且還應直接參與對權益受到損害的工人的保護活動。工會要轉型到主要圍繞法定的勞動標準的實現(xiàn)來展開工作。而這些標準是由國家通過法律而確定的。工會的市場談判交易職能的正常履行和發(fā)揮不僅不會激化社會矛盾,反而恰恰更有利于建立和諧的勞動關系和法律的執(zhí)行。企業(yè)工會只有擺脫在活動運作經費上對企業(yè)和雇主乃至政府的依附性,才可能在市場交易談判中取得人格的獨立性。(2)在縣級工會的指導下,成立由弱勢勞動者組成的專業(yè)性工會,如建筑農民工工會、煤礦工人工會,實行地區(qū)性跨企業(yè)的聯(lián)合。我國煤礦的礦難事故多發(fā)而長期得不到有效遏止,其重要原因往往并不在于勞動安全制度本身,而在于勞動安全制度的執(zhí)行過程缺乏勞動者方面的直接監(jiān)督機制。如果能夠通過煤礦工會的建立和直接、經常化地參與勞動安全監(jiān)督活動,集體拒絕從事缺乏安全條件的危險工作,就能夠相對有效地防止生產安全的各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞,礦難事故的發(fā)生率必然會大大降低;由礦難造成的生命和財產的損失(帶血的 G D P)情況也會大大減少。工會的參與從根本上講,對政府的安全監(jiān)督作出有利的支持,與企業(yè)的根本利益也是一致的。(3)逐步打破目前的按行政級別“塊塊”設置的工會組織的“一元”結構,推動行業(yè)性的工會的組織體制改革。應考慮建立按產業(yè)和行業(yè)的跨地區(qū)管理的按“條條”設置的工會組織,并賦予其更大的獨立性和特殊職能,從而適應不同產業(yè)和行業(yè)的專業(yè)化特點,推動全行業(yè)的統(tǒng)一的勞動標準和勞動者權益的保護工作。有關改革可通過試點,逐步推開和升級。

此外,加強政府對勞動力市場交易價格的指導;完善和監(jiān)督勞動合同的執(zhí)行;調節(jié)企業(yè)分配制度;增加勞動者的財產性收入等;也對調節(jié)社會收入分配有積極的意義。