防范和化解地方財政支出風險的思考

馮長鋒

（安徽財經大學，安徽蚌埠233030）

防范和化解地方財政支出風險的思考

馮長鋒

（安徽財經大學，安徽蚌埠233030）

近年來，我國政府實施了增加政府支出為主要內容的積極財政政策，并取得了預期效果，但這一政策同時也導致地方政府支出規模過大、支出總量相對不足、支出結構失衡等支出風險，客觀上加大了中國業已存在的財政風險。文章分析了我國地方財政支出風險的成因，并提出了一些對策建議。

財政支出風險；風險成因；風險防范

隨著我國經濟體制改革和現代化建設的推進，我國地方經濟建設保持了較快的發展速度，財政實力逐步增強，但財政收支中還存在一些長期積累的矛盾和深層次問題。這些矛盾和問題既制約了地方政府職能的發揮，又制約地方經濟發展的進程。而地方財政收入矛盾的主要決定因素是財政支出，因此，規范地方財政支出范圍，優化財政支出結構，降低地方財政支出風險已是當前亟待解決的重大問題。

一、我國地方財政支出存在的問題

（一）從財政支出的規模來看，支出的總量偏低，資金浪費嚴重

我國地方財政支出從1990年的2079.12億元上升到2008年的49248.49億元，年均增長19.22%，而同期財政收入增長比例僅為16.12%；地方財政支出占全國財政總支出的比重由67.4%上升到78.7%，而地方財政收入占全國財政收入比重由70.2%下降到46.7%，這表明地方政府增收緩慢，地方政府可供支配財力有限，政府參與調控經濟能力在減弱。地方財政支出的總量偏低，一些地方政府部門工作人員的工資、辦公經費、農業和公檢法費等法定支出不能按時足額撥付，這嚴重影響了地方政權的正常運轉，阻礙了地方經濟的持續發展。另外，在地方政府當中還存在著財政資金浪費、支出效益低下的現象，公款吃喝、公費旅游、各種重復建設、腐敗現象不斷滋生，這些都加重了地方政府財政困難。

（二）財政支出結構不合理，支出范圍不明晰，“越位”和“缺位”并存

從全國財政運行情況來看，地方財政支出用于經濟建設的比重不斷降低，基礎設施投資、科教文衛和社會保障支出等供給明顯不足，而用于行政管理費的比重過大，不利于地方政府公共職能的轉變。此外，地方政府財政在供給的范圍上存在著明顯的“越位”和“缺位”現象，包攬的事務過多，行政機構臃腫，供養人數過多，而且承擔著地方企業的虧損性補貼，這些都加重了地方財政負擔。同時，由于人員經費的急劇膨脹擠占了其他各項事業所需經費正常增長的需要，使一些應該由地方財政負擔的公共支出卻沒有承擔起來。這種粗放的財政支出結構和支出管理模式不僅影響了市場機制的正常運行，也影響了資源的有效配置，降低了市場經濟的運行效率，阻礙了經濟增長方式的轉變，拉大了未來收入分配差距，加深了社會發展的不公平程度，加速了財政支出風險的形成。[1]

二、我國地方財政支出風險的成因

（一）預算管理制度不健全

在我國，政府預算管理制度存在缺陷，支出監督弱化，這是各級政府財政過程中存在的普遍現象，而越是下級政府，現象越明顯。其最大弊端就是造成財政支出持續膨脹，影響財政支出結構的調整，從而誘發地方財政支出風險。一是地方預算編制內容不全面、不科學。我國財政分配包括預算內、外兩個部分，而實際上財政分配只控制預算內資金，預算外資金則游離于預算管理之外。盡管隨著預算改革的進行，部分省市把預算外資金納入第二預算管理，但調節力度仍明顯低于預算內。二是預算編制方法落后，預算不規范。很多地方的預算編制方法基本上還是“基數加增長”的舊模式。基數成為各地區各部門的既得利益，在基數基礎上只能再增不能減，造成剛性支出項目越來越多，而各部門各單位又苦樂不均，難以在預算編制上使財政資金配置的整體效率得到提高。三是地方財政支出監督弱化問題較為普遍，缺乏績效考評機制。長期以來，我國財政管理重預算編制、輕預算約束和考核評價，在財政支出方面，只管支出，不管績效，在支出過程中，缺乏內在制約機制，事前、事中和事后的監督均不夠，缺乏應有的力度，使得各項支出在毫無約束的情況下執行。其結果不僅是加重了地方財政支出風險，而且還易引發一系列社會問題。[2]

（二）政府職能范圍調整不到位

一是財政支出“越位”、“缺位”問題突出。按照公共財政的要求，財政支出的范圍和領域主要是按照政府活動要求，投向能夠產生公共產品的公共服務領域，而不再涉足私人產品競爭性領域和經營性領域，而目前地方財政還承擔著許多應由企業、個人和市場承擔的支出，而應由財政承擔的支出卻缺乏必要的財力保障，制約了公共事業的發展，財政支出“越位”、“缺位”現象嚴重，地方財政宏觀調控能力較弱，加大了支出風險。二是各級政府間財權、事權劃分不規范。長期以來，由于我國各級政府間事權與財權職責劃分缺乏法律規范，各級政府間職責劃分“上下不清”，支出范圍的劃分過于籠統，而且流于重復，致使各級政府支出結構不合理，加大了基層財政的負擔，進而引發財政支出風險。

（三）現行政績考核制度不完善

在我國現行的政績考核體系下，由于將經濟發展目標看得過重，因而GDP增長、人均GDP指標等成為考核干部政績的主要指標。在這種情況下致使“干部出數字，數字干部”的現象屢見不鮮。由于考核中大多只參觀考察表面，因而出現了很多虛假的政績工程，再加上廣場、綠地草坪等形象工程的重復建設，致使社會保障資金投入短缺，教育投入薄弱。另外，舉債搞政績工程現象突出。有的地方為把GDP搞上去，由政府出面借錢搞企業或城市建設，由于大部分城市建設是非收益性項目，因而上一任領導的借債往往都是由后來的領導還本付息，從而使經濟發展背上了沉重的負擔。如此往復循環，也就必然導致地方政府財力和物力上的極大浪費，造成經濟低水平粗放型擴張、財政支出結構失衡。

三、防范和化解地方財政支出風險的對策建議

針對我國當前地方財政支出存在的諸多風險問題，為了使地方財政支出更好地滿足地方政府職能的需要，促進地方經濟建設和社會事業發展，維護社會和諧穩定，適應社會主義市場經濟的發展，當前迫切需要加快地方財政支出改革，加強地方財政支出管理。

（一）合理劃分中央和地方的財權和事權

首先，要明確中央政府和地方政府事權的劃分和界定。從市場經濟要求和公共產品層次來規范各級政府的事權和財權，對各級政府共同承擔的事務，可以按支出責任和受益程度的大小來確定各級政府負擔開支的比例。其次，合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系，適當擴大地方稅規模，增加地方稅種，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的能力，減少中央財政負擔。[3]

（二）調整和優化支出結構

一是適時調整支出的范圍，在財政支出范圍和規模一定的條件下，合理確定各項支出在總支出中所占的比重，以及各支出項目中各經費項目所占的比重，逐步增加社會公共支出在總支出中所占的比重，降低經濟建設支出在總支出中所占的比重，使財政逐步退出生產性和競爭性領域，提高支出的效益。二是推進政府行政改革，精簡機構。按照市場經濟的發展要求清楚地界定各級政府及各行政管理部門的職能，對臨時機構以及職能嚴重交叉、重復的機構應予以整合、撤并，建立有效的政府行政人員競爭機制，逐步推行機關干部的辭退制度，全面推行陽光工資制度。三是改變理財觀念，加強財政支出的監督管理，完善財政資金跟蹤考核和使用情況反饋管理制度，進一步強化財政資金使用管理[2]。

（三）發展經濟，夯實財源

一是要強化農業基礎財源。地方政府要充分利用和開發當地自然資源和經濟資源優勢，確保農業生產，實現農產品的轉化增值，促進農村經濟結構多方向發展，實現第一產業上的結構調優、財政增收。二是要優化工業結構，深化企業內部改革，逐步建立推進中小企業技術進步的政策機制，提高工業經濟增長的質量和效益。三是要注重第三產業發展市場潛力大、帶動能力強、附加值高的優勢，支持交通運輸、建筑安裝、房地產、證券交易、旅游娛樂、信息產業、咨詢服務等為生產和生活直接服務的產業發展，培養和壯大以第三產業為主體的新的財源增長點。

（四）加快預算管理制度改革

按照市場經濟原則推進預算管理制度改革，改變傳統預算管理模式，加快推行以部門預算、綜合預算和零基預算為基本內容的預算管理體制改革，以提高預算的完整性、準確性、科學性。推行國庫集中收付制度，嚴格執行“收支兩條線管理”，增強預算剛性和預算資金的使用效益，強化財政資金的統籌調度和宏觀調控，提高政府預算的嚴肅性和宏觀調控能力。推行績效預算，加強資金使用的監督，建立健全財政資金投入產出的績效考核機制。同時，加快建立、完善政府采購制度、國庫集中支付制度和部門預算等現代公共支出管理制度。[4]

（五）規范和完善政府間轉移支付制度

明確轉移支付的目標，健全轉移支付監督機制，加大中央財政對落后地區的轉移支付力度，特別是出現財政風險的地方政府。充分考慮經濟欠發達地區的財政運行狀況，實行轉移支付傾斜政策，適當加大對經濟欠發達地區的專項撥款力度。加大省級轉移支付的力度，省級財政不僅要更多地讓利于基層，做到轄區內公平、公正、公開透明，而且還要加大對財政困難縣鄉的支持力度，促進地區間經濟協調發展，轉移支付資金要按規定使用，保證基層政權的正常運轉和農村教育的健康發展，增強財政困難地區財政保障能力。[5]

［1］宋曉鑫．我國地方政府財政風險防范與化解研究[D]．大連：大連理工大學，2008．

［2］李芬艷．我國地方財政支出風險問題研究[D]．濟南：山東大學，2009．

［3］宮玉波．地方財政風險的形成與化解淺析[J]．科技信息，2010，(7)．

［4］王振宇，張季．國外財政風險管理的借鑒與啟示[J]．地方財政研究，2005，(5)．

［5］劉尚希．財政風險及其防范問題研究[M]．北京：經濟科學出版社，2004．

F810.45

A

1672-0547（2010）06-0028-02

2010-11-02

馮長鋒（1987-），男，河南固始人，安徽財經大學財政與公共管理學院2009級財政學專業碩士研究生。