30年行政管理體制改革：進程、成效和基本經驗

朱海波，鄭 保

(1.中共長春市委黨校 政治學教研部，吉林 長春 130022;2.吉林省團校 學生科，吉林 長春130012)

30年行政管理體制改革：進程、成效和基本經驗

朱海波1，鄭 保2

(1.中共長春市委黨校 政治學教研部，吉林 長春 130022;2.吉林省團校 學生科，吉林 長春130012)

我國在改革開放后共進行了六次行政管理體制改革。其成效主要體現在：政府管理理念發生重大變化，確立了責任政府、服務政府、法治政府的理念；政府職能轉變取得實質性進展；政府組織機構得到調整優化；各級政府和各部門之間的職責關系逐步理順；政府的制度建設和能力建設得到加強。其基本經驗是：審時度勢，把握大局；認清性質，把握規律；明確定位，明晰目標；分類指導，循序漸進；統籌兼顧，協調推進。

行政管理體制改革；政府管理理念；政府職能；政府組織機構

行政管理體制改革是改革開放30年來深化改革的重要組成部分，這30年的行政管理體制改革，是適應不同歷史階段的經濟社會發展要求，全方位、漸進式展開的。梳理六次行政管理體制改革，政府機構改革的每一次任務，都是由經濟體制改革深入以后提出來的，不是空穴來風。反過來，行政管理體制改革的實施，又進一步推動經濟體制改革的深入。下面，我們通過回顧我國行政管理體制改革所走過的歷史進程來總結一下其基本經驗。

一、我國行政管理體制改革的基本進程

(一)第一輪行政管理體制改革：國務院組成部門大調整

1982年進行第一次政府機構改革時，我們在經濟體制上實行的是“計劃經濟為主，市場調節為輔”，即經濟性質仍然是計劃經濟的。1982年，五屆全國人大常委會第22次會議通過了國務院機構改革的決議，要求首先從國務院各部門進行機構改革。這次改革歷時三年，是建國以來規模較大、目標性較強的一次行政管理體制改革。改革的主要成就表現為，開始廢除領導干部職務終身制，精簡了各級各部的領導班子職數，同時推動了領導干部隊伍的年輕化建設，部級平均年齡由64歲降至60歲，局級平均年齡由58歲降至54歲。改革的局限性在于，沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，政府職能沒有實現轉變，政府機構和人員編制也沒有真正減下來。

(二)第二輪行政管理體制改革：調整經濟管理部門為主要內容

到1988年進行第二次行政管理體制改革時，我們在經濟體制上實行的是“有計劃的社會主義商品經濟”，盡管加了諸多限制，但經濟性質已變成商品經濟了。1988年機構改革，首次提出轉變職能這個關鍵，裁減專業管理部門和綜合部門內設專業機構，減少專業部門對企業的干預，提高政府宏觀調控能力。改革的局限性在于，由于一系列復雜的政治經濟原因，改革措施在實踐中沒有得到較好地貫徹執行，地方機構改革沒有得到同步推進，后來經濟過熱又導致政府機構迅速膨脹起來。

(三)第三輪行政管理體制改革：以中央與地方財權關系調整為主要內容

到1993年推動第三次行政管理體制改革時，我們在經濟體制上已確立要建立“社會主義市場經濟體制”。1993年行政管理體制改革，適應市場經濟要求，進一步改革計劃、投資、財政、金融管理體制，撤并了一些專業經濟部門和職能交叉的機構，將一部分專業經濟部門轉化為經濟或服務實體，將綜合經濟部門的工作重點轉到宏觀調控上來。中央與地方財權關系的調整是此輪改革的重大措施。1993年12月15日，國務院作出關于實行分稅制財政管理體制的決定。我國于1994年進行了分稅制財政體制改革，從1995年開始又對政府間財政轉移支付制度進行了改革，逐步建立了較為規范的政府間財政轉移支付體系，到2002年進行所得稅收入分享改革后，完成了建國以來政府間財政關系方面涉及范圍最廣、調整力度最強、影響程度最為深遠的重大制度創新。改革的局限性在于，政府機構設置仍帶有較強的行業屬性，給政企分開造成很大的制度性障礙。

(四)第四輪行政管理體制改革：明確建立適應社會主義市場經濟體制要求的行政管理體制

1998年機構改革，是改革開放以來力度最大的一次改革，在轉變政府職能方面邁出更大步伐，實行政府機關與所辦經濟實體以及直接管理企業的脫鉤，同時大幅度裁并國務院組成部門，精簡人員編制。政企關系得到進一步理順，同時建立并完善了國家公務員制度。改革的局限性在于，由于政府職能轉變不夠徹底，很多政府職能改由事業單位承擔，從而加劇了政事分開的改革難度。

(五)第五輪行政管理體制改革：建立適應加入WTO條件下的政府職能體系

2003年行政管理體制改革，著重對國有資產管理、宏觀調控、金融監管、流通管理、食品安全和安全生產監管、人口與計劃生育等方面的體制進行調整。這次改革的主要成就表現為，改革圍繞加入世界貿易組織這一時代大背景展開，政府機構得到進一步精簡，國務院組成部門變為28個，部門職責得到進一步理順，抓住了當時經濟社會發展階段的突出問題，政府職能得到合理調整。改革的局限性在于，政府職能越位、缺位和錯位的現象依然比較嚴重，政府機構設置不合理、職能交叉的現象非常普遍，形成權力部門化、部門利益化和利益集團化的不良局面。

上述五次行政管理體制改革表明，行政管理體制改革很難一步到位，也不可能一步到位。1982年的政府機構改革，幾乎是一次數量增減性的改革，而沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制。到1988年，中央就提出轉變政府職能的要求。1993年中央更進一步提出行政體制改革要適應市場經濟體制。2003年的政府機構改革，則適應中國加入世界貿易組織的需要，同時為深化國企改革和減輕農民負擔，清除了體制障礙。很顯然，每一次改革都不是過去的重復，而是螺旋式上升的改革鏈條的一環。

(六)第六輪行政管理體制改革：探索建立職能有機統一的大部門體制

黨的十七大報告提出了關于探索實行政府大部門體制的新思路，即“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制?！?008年3月，十一屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案，探索實行職能有機統一的大部門體制。這次改革著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務，對職能相近的部門進行整合和綜合設置，理順部門職責關系，從而既邁出了重要的改革步伐，又保持了國務院機構的相對穩定性和改革的連續性，為今后的進一步改革奠定了堅實的基礎。與此前五次行政體制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“決策、執行、監督”分立的意圖。

黨的十六大以來，中央領導多次強調，必須站在新的歷史起點上推動改革開放。那么，下一步改革的關鍵在哪里？“十一五”規劃提出，未來行政管理體制改革將成為改革開放的關鍵。黨的十七屆二中全會決議更進一步指出，深化行政管理體制改革，“是政治體制改革的重要內容”。

我國已開始從生存型社會進入發展型社會。與30年前相比，新階段面臨日益突出的兩大矛盾：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾對政府提出了新要求。以行政管理體制為中心的政府機構改革，需要實現兩大任務：一是由管制型政府轉向服務型政府；二是由經濟建設型政府轉到公共治理型政府。六次改革給我們一個重要啟示：加快向服務型政府轉變。

二、行政管理體制改革的成效和基本經驗

(一)30年行政管理體制改革的成效

30年行政管理體制改革的成效主要體現在以下幾個方面。

第一，確立了責任政府、服務政府、法治政府的理念，政府管理理念發生重大變化。

第二，政府職能轉變取得實質性進展。經過改革，政府職能逐步與社會主義市場經濟發展要求相適應，逐步與人民群眾不斷增長的公共服務需求相適應。

第三，政府組織機構得到調整優化。與市場經濟體制相適應的以宏觀調控部門、行業管理部門、市場監管部門、社會管理和公共服務部門為主的機構框架初步建立。

第四，各級政府和各部門之間的職責關系逐步理順。

第五，政府的制度建設和能力建設得到加強。

(二)30年行政管理體制改革的基本經驗

總結并借鑒歷次改革的基本經驗，將有助于行政管理體制改革的進一步深入開展。30年行政管理體制改革的基本經驗主要體現在以下幾個方面。

1.審時度勢，把握大局

一個國家的行政體制是由本國的政治、經濟、文化、歷史等因素綜合決定的。只有從國情出發，才能保證行政管理體制改革取得成功。中國人口多、人均國民收入還比較低、政府承擔著公有制財產的保值增值責任等，決定了我國政府的職能比西方國家要廣泛、復雜得多，決定了我國的行政管理體制改革必須從國情出發。否則，再好的改革設想，也是空中樓閣，沒有實用價值。此外，還要看到，我國地域遼闊，物質文化基礎千差萬別，各地的經濟發展有很大的不平衡性，這種客觀上的差異性要求在把握行政管理體制改革總目標和實行改革時，必須注意照顧各地的特殊情況，使具體政策有一定的靈活性。因此，我國在推進行政管理體制改革的過程中，既堅持了統一設計、總體規劃，同時又十分注意從各地實際出發，在組織機構、管理模式、行政構架乃至政府層級的設置上保持適當的靈活性，在改革的具體步驟和方法方面因地制宜，不搞“一刀切”、“齊步走”。

實踐表明，改革、發展、穩定三者關系處理得當，就能總攬全局，保證經濟社會的順利發展；處理不當，就會吃苦頭，付出代價。30年來，我國政府在推進行政管理體制改革過程中，十分注意從整體上把握這三者之間的辯證關系，保持改革、發展、穩定在動態中的相互協調和相互促進，把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，把不斷改善人民生活作為處理改革發展穩定關系的重要結合點，使之相互協調、相互促進。特別是在機構精簡、人員分流等涉及人們切身利益的敏感問題上，始終注意采取積極穩妥的方針，既堅定不移地推進改革，又妥善安置富余人員，在保持政府工作連續性和社會穩定的前提下，使改革達到預期的目的。

2.認清性質，把握規律

從性質上看，這30年的行政管理體制改革，是作為合理配置黨的執政資源的重要手段展開的。改革開放以來，我們黨從一個受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，轉變為一個在對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。黨的執政理念和執政方式的變化，必然要求黨的執政資源配置作出重大調整和改進。比如，十一屆三中全會以后我國實現了由“以階級斗爭為綱”到以經濟建設為中心的歷史轉折，黨的執政資源就要更多地轉移到為經濟建設服務上來；十六大以來強調統籌經濟社會發展、城鄉發展和區域發展等，黨的執政資源配置就要更多地向社會管理和公共服務領域、農村、中西部地區傾斜。機構編制資源是黨的執政資源的一部分，行政管理體制改革是合理配置機構編制資源的基本途徑。必須通過改革，科學合理地配置職能、設置機構、配備編制、構建體制，降低行政成本，提高行政效率，從而使黨的執政資源發揮出更大的效用。行政管理體制改革的規律就是行政管理體制改革必須與完善社會主義市場經濟體制相適應，把推動經濟基礎變革同推動上層建筑改革有機結合，朝著現代化、科學化、民主化、法制化推進。

3.明確定位，明晰目標

行政管理體制改革是整個改革的關鍵，行政體制改革的重點則是轉變政府職能。

新時期行政管理體制改革已經成為全面改革的關鍵：經濟運行機制由政府主導向市場主導轉變，取決于政府職能的轉變；改善民生、推進基本公共服務均等化，取決于有效地發揮政府在提供公共產品中的作用；改善公共治理結構，更取決于政府轉型的實際進程。

在當前和未來相當長的一段時期內，深化行政管理體制改革必須以進一步轉變政府職能為核心，通過“五個著力”，全方位推進政府管理創新。

第一，著力轉變政府管理理念，始終堅持以人為本的理念。

第二，著力轉變政府管理重點，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。

第三，著力轉變政府管理方式。要按照完善社會主義市場經濟體制的要求，繼續清理和減少行政審批的數量。

第四，著力轉變政府管理權限。地方政府要更加注重加強對本地區經濟社會事務的統籌協調；更加注重強化社會管理和公共服務職能，著力解決民生問題；更加注重強化執行和執法監管職責，增強處置突發公共事件和社會治安綜合治理的能力。

第五，著力提高政府管理效能。要以建設人民滿意的政府為目標，著力改進政府運行效率低、成本高的狀況；建立行政成本考評機制，嚴格控制職務消費，嚴格控制行政支出，建設節約型政府。

4.分類指導，循序漸進

行政管理體制改革是改革開放30年來深化改革的重要組成部分，這30年的行政管理體制改革，是適應不同歷史階段的經濟社會發展要求，全方位、漸進式展開的。改革的內涵十分豐富，范圍十分廣泛：既包括集中進行的歷次機構改革，又包括財政、金融、投資、科技、教育、文化、衛生等行業和領域的單項改革；既包括職能和機構的調整，又包括運行機制和管理方式的創新；既包括行政機構改革，又包括事業單位改革；既包括政府內部的體制改革,又包括政府與黨委、人大、政協、司法、群團等方面的協同配套改革。改革開放以來，我國行政管理體制改革的一大基本特征就是，每一次重大改革都是在試點的基礎上推開的，這就有助于保證改革措施的完備性和改革目標的可及性。從實踐來看，地方和基層都踴躍投入到改革試點中去，這種精神值得充分尊重并繼續發揮。

5.統籌兼顧，協調推進

行政管理體制改革要配套協調推進，把改革的理論設計與改革的實踐操作統籌考慮。

行政管理體制改革不能僅僅局限于政府內部的自我完善，而要與經濟體制改革、政治體制改革和社會管理體制改革相配套，以加強體制改革的相互協調。首先，要深化國企改革，按照現代企業制度和現代產權制度完善國有資產管理制度，既要提高國有企業的經濟管理效益，又要減少政府的直接經營管理責任。其次，要適時推進事業單位分類改革，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，將主要承擔行政職能的事業單位逐步轉為行政機構或將其行政職能劃歸行政機構，將主要從事生產經營活動的事業單位逐步轉為企業，對主要從事公益服務的事業單位進行資源整合，并強化其公益屬性。最后，要進一步完善財稅政策，減少公共財政的經濟建設性投入，加大公共財政的公共服務性投入，實現經濟建設型財政向公共服務型財政的理性回歸。

G63

A

1008-8466（2010）01-0060-04

2009-07-09

朱海波（1970— ），男，黑龍江依安人，中共長春市委黨校政治學教研部副教授，法學碩士，主要從事中國特色社會主義和行政管理研究；

鄭保（1982— ），男，吉林長春人，吉林省團校學生科干事，主要從事行政管理研究。

[責任編輯:王代生]