長春市公共危機管理現(xiàn)狀及對策措施

邵靜野

（中共長春市委黨校 公共管理教研部，吉林 長春 130022）

長春市公共危機管理現(xiàn)狀及對策措施

邵靜野

（中共長春市委黨校 公共管理教研部，吉林 長春 130022）

長春市的公共危機管理體系已初步建立，從組織機構(gòu)、體制機制、預(yù)案建設(shè)到隱患排查、演練、培訓(xùn)等方面都具備了一定的基礎(chǔ)，但在管理理念、物資儲備等方面還存在一些缺陷。長春市應(yīng)強化公共危機“全流程”管理意識；建立危機風險管理系統(tǒng)，科學(xué)管理公共安全隱患；完善危機預(yù)警信息系統(tǒng)；健全救援志愿者體系，完善應(yīng)急社會聯(lián)動機制；構(gòu)建綜合應(yīng)急物資儲備體系；完善市區(qū)避難場所和避難設(shè)施建設(shè)；增加應(yīng)急培訓(xùn)投入，改革培訓(xùn)方式方法。

長春市；公共危機；全流程管理；志愿者體系；應(yīng)急培訓(xùn)

近年來，我國公共危機的爆發(fā)數(shù)量持續(xù)攀升，其次生、衍生災(zāi)害增多，破壞人類的宜居環(huán)境，對社會安全造成嚴重威脅，影響社會持續(xù)、穩(wěn)定、和諧發(fā)展。在中共長春市委、長春市政府的高度重視和科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)下，在長春市政府應(yīng)急辦和其它各相關(guān)部門的積極努力下，長春市的公共危機管理體系已初步建立，從組織機構(gòu)、體制機制、預(yù)案建設(shè)到隱患排查、演練、培訓(xùn)等方面都具備了一定的基礎(chǔ)，并且在近幾年的應(yīng)急實踐中發(fā)揮了突出作用，顯現(xiàn)出很好的效果。

一、長春市公共危機管理基本情況

（一）體制機制建設(shè)逐步完善

一是應(yīng)急管理組織體系逐步建立。長春市政府早在2005年底就成立了應(yīng)急管理辦公室，長春市公共安全委員會和長春市突發(fā)公共事件總指揮部2006年更名為長春市應(yīng)急委員會，并將駐長某部、長空指揮所納入長春市應(yīng)急委員會成員單位，參與應(yīng)對突發(fā)公共事件的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。各縣（市）、區(qū)也都按要求成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，并設(shè)立了辦公室。長春市公安局、安監(jiān)局等68個部門和單位成立了應(yīng)急辦或明確了應(yīng)急管理責任人。二是應(yīng)急機制逐步完善。長春市應(yīng)急辦制定下發(fā)了《長春市應(yīng)急管理工作制度》，初步建立了應(yīng)急聯(lián)動機制。在長春市公安局、安監(jiān)局、衛(wèi)生局、環(huán)保局、氣象局、經(jīng)委、消防支隊設(shè)立了突發(fā)公共事件應(yīng)急聯(lián)動中心，制定了《關(guān)于建立長春市應(yīng)急聯(lián)動中心實施意見》。加強了與部隊的聯(lián)動，在遇有災(zāi)情時，部隊可提供爆破和防化等專業(yè)支援，必要時，某部空軍司令部還可出動直升機支援，極大地提升了長春市應(yīng)對危機事件的水平，初步形成了政府領(lǐng)導(dǎo)、部門配合、軍地結(jié)合、社會共同參與的應(yīng)急管理工作格局。2008年，長春市應(yīng)急辦又制定下發(fā)了《長春市人民政府易發(fā)突發(fā)公共事件處置程序》，確定了13類事件為長春市易發(fā)突發(fā)事件，并繪制了應(yīng)急處置流程圖，初步實現(xiàn)了應(yīng)急流程標準化，提高了工作效率。

（二）應(yīng)急預(yù)案可操作性增強

長春市應(yīng)急辦2007年在修訂完善《長春市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、制定23項專項預(yù)案、發(fā)布76項部門預(yù)案的基礎(chǔ)上，進一步推進縣(市)、區(qū)及街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)級預(yù)案的建設(shè)。目前，長春市各縣(市)區(qū)、開發(fā)區(qū)和各街道、社區(qū)結(jié)合實際，共制定了區(qū)域預(yù)案、部門預(yù)案、單項預(yù)案等各類預(yù)案1602個，其中街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)級預(yù)案1139個，形成了多層次、廣覆蓋、相互銜接、具有一定針對性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案體系。

（三）應(yīng)急演練培訓(xùn)工作進一步加強

一是應(yīng)急演練。近年來，長春市進行了大量的應(yīng)急模擬演練活動，僅2007年就舉行火災(zāi)事故、疫情處置、危險化學(xué)品事故等不同規(guī)模不同層次的應(yīng)急演練百余次。二是應(yīng)急培訓(xùn)。首先是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的應(yīng)急培訓(xùn)。在組織人事部門的主持和指導(dǎo)下，中共長春市委黨校（長春市行政學(xué)院）自2004年起就開始了對長春市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的應(yīng)急管理培訓(xùn)。到2009年上半年，共培訓(xùn)副局級以上領(lǐng)導(dǎo)干部450人次，正、副處級領(lǐng)導(dǎo)干部520人次，副處級以下公務(wù)員1800人次。其次是宣傳教育培訓(xùn)。長春市制定并印發(fā)了《長春市應(yīng)急管理科普宣教工作總體實施方案》，深入開展面向全社會的宣傳教育，加強對應(yīng)急預(yù)案的宣傳和解讀，積極普及預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等應(yīng)急防護知識，并邀請公共危機管理專家對長春市應(yīng)急管理工作人員進行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。同時，各城區(qū)也將宣傳培訓(xùn)作為社區(qū)應(yīng)急管理工作的重要內(nèi)容，通過圖書、報刊、廣播電視等媒體，借助文藝演出、科普畫廊等方式開展宣傳，在一定程度上提高了市民的危機意識、防范能力和救護技能。長春市安監(jiān)局、地震局、人防辦也舉行了安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)和拉響防空警報等宣傳教育活動，通過上街現(xiàn)場解答和發(fā)傳單等方式對廣大市民進行宣傳教育，強化了群眾的危機意識，提高了群眾的防災(zāi)知識水平。

（四）全面加強了基層應(yīng)急管理工作

一是下發(fā)了進一步加強基層應(yīng)急預(yù)案制定與管理的通知，要求應(yīng)急預(yù)案制定到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)；二是深入基層指導(dǎo)應(yīng)急管理工作；三是以朝陽區(qū)為試點，抓應(yīng)急管理進社區(qū)活動，已經(jīng)取得了一定的成效，國務(wù)院應(yīng)急辦主辦的《中國應(yīng)急管理》雜志還專門刊登介紹長春市朝陽區(qū)應(yīng)急管理進社區(qū)經(jīng)驗的文章。

（五）應(yīng)急實效顯著

近幾年來，長春市公共危機管理工作成效顯著，每年都成功處理大量的危機事件，有效地保護了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，得到了社會的廣泛認可。其中較為典型的事件有2006年的松花江水污染，松原地震，地下電纜起火，麻疹疫情；2007年的“3·04”特大雪災(zāi)，“8·10”長余高速公路甲苯泄漏；2008年的風疹疫情，手足口病防控，煤礦事故，“三鹿奶粉”，天然氣田井噴，煤氣泄漏；2009年的新立城水庫源水錳超標事件，四平地震，甲型H1N1流感疫情等。

二、長春市公共危機管理中存在的主要問題

經(jīng)過幾年的努力，長春市公共危機管理工作打下了一定基礎(chǔ)，也取得了不少成績，但應(yīng)該看到，長春市的公共危機管理工作還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，在實踐中也暴露出一些問題，應(yīng)認真研究，著力解決。

（一）“全流程管理”意識薄弱，重“應(yīng)對”輕“管理”

這是我國公共危機管理實踐中一個普遍性的誤區(qū)。公共危機管理過程分為監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)4個階段。對于任何類型的危機事件，都應(yīng)嚴格按照這4個階段進行科學(xué)的全流程管理，以便及時發(fā)現(xiàn)危機，正確研判危機，有效控制危機，科學(xué)恢復(fù)重建，把危機事件給人類社會生活造成的損失降低到最小程度。但是在危機管理實踐中，一些地方和部門的同志雖然特別重視應(yīng)急處置，但卻對公共危機管理流程的其它階段重視不夠，尤其是在監(jiān)測監(jiān)控和預(yù)測預(yù)警方面做得不夠，導(dǎo)致公共危機管理工作處于較為被動的局面。

（二）常規(guī)性、系統(tǒng)性的監(jiān)測監(jiān)控工作薄弱，隱患管理不到位

針對各類危機事件實施監(jiān)測監(jiān)控，不僅能防患于未然，而且能掌握應(yīng)對危機的主動權(quán)。但是，長春市的災(zāi)害監(jiān)測監(jiān)控工作未能實現(xiàn)常規(guī)性、系統(tǒng)性、動態(tài)性管理，隱患管理不到位。在實際工作中往往是有排查，缺管理。雖然也做了許多隱患排查工作，但要么是不定期的、非常態(tài)的，要么就是間隔時間過長，并且對于排查獲得的隱患信息未能進行風險評估、風險分級和日常監(jiān)控，從而也大大限制了應(yīng)急預(yù)案的實際針對性和可操作性。

（三）危機預(yù)警信息系統(tǒng)存在弱點

一是預(yù)警信息單一。長春市雖然制定了《長春市氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布與傳播辦法》，預(yù)警信號可以通過廣播、電視、短信等形式發(fā)布，但針對氣象災(zāi)害以外的其它各類危機事件尤其是社會性危機事件的預(yù)警信息發(fā)布還幾乎是空白。二是信息發(fā)布范圍極為狹窄。即便是針對氣象災(zāi)害的信息發(fā)布對象也僅限于應(yīng)急委員會成員單位和應(yīng)急氣象聯(lián)絡(luò)員，未能覆蓋全體市民。三是信息發(fā)布手段依賴性強，脆弱性高。電視、短信等信息發(fā)布形式的有效性是建立在電力、通訊設(shè)施正常運行基礎(chǔ)上的，而一旦高強度、高破壞性的災(zāi)害發(fā)生，電力、通訊等設(shè)施癱瘓，信息發(fā)布條件瞬間消失，電視、短信等信息發(fā)布手段失靈，唯一可用的就只有廣播了。

（四）聯(lián)動機制存在缺陷

主要是沒有形成政府與社會的廣泛應(yīng)急聯(lián)動。在公共危機管理過程中，政府雖然是主導(dǎo)力量但不應(yīng)是唯一的參與力量。公共危機狀態(tài)下，政府有效地調(diào)動和整合來自各類社會組織和公民的資源和力量，形成合作高效的社會聯(lián)動機制，既符合現(xiàn)代“治理”理念，又在發(fā)達國家公共危機管理的實踐中得到了切實有效的證明。德國是公共危機管理方面做得比較好的國家，其最重要的成功經(jīng)驗就是出色的社會動員、社會聯(lián)動，尤其是應(yīng)急救援志愿者體系的巨大作用，其志愿者規(guī)模和作用令人瞠目，德國總?cè)丝?000萬，各類志愿者竟達2300萬，其中僅消防志愿者就有120萬，而專職消防人員卻只有3萬。相比之下，我國公共危機管理社會動員和聯(lián)動機制尚未形成，政府社會動員意識和動員能力都很薄弱，長春市也不例外，雖然也成立了一些應(yīng)急志愿者組織，但從組織程度、專業(yè)素質(zhì)到功能作用發(fā)揮等都存在著很大的差距。

（五）物質(zhì)設(shè)施保障不力

一是長春市尚未建立起一個儲備充足、運轉(zhuǎn)高效的綜合應(yīng)急物資儲備體系。首先是物資貯備分散、能力不足。長春市當前的物資貯備以防汛抗旱、森林防火、衛(wèi)生醫(yī)療、民政救助為主，物資品種不全，能力有限，很難適應(yīng)綜合應(yīng)急工作的要求；其次是生產(chǎn)、調(diào)用、補償機制不健全。政府沒有與足夠的物資生產(chǎn)企業(yè)建立事前合作機制以及重要物資、大型設(shè)備征用補償機制，一旦巨災(zāi)發(fā)生，所需物質(zhì)設(shè)施難以得到切實的保障。二是城市應(yīng)急避難設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。民政部門轄屬的應(yīng)急避難場所接納能力有限，而新辟的幾個室外避難場所也基本上是有場地無設(shè)施或缺設(shè)施，難以滿足避難需要。

（六）培訓(xùn)工作滯后

長春市的應(yīng)急培訓(xùn)教育工作與新形勢下公共危機管理和城市安全建設(shè)的要求還存在著很大的差距。一是培訓(xùn)對象范圍窄。長春市現(xiàn)有的應(yīng)急培訓(xùn)格局是中共長春市委黨校（長春市行政學(xué)院）在組織人事部門的指導(dǎo)下培訓(xùn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員；各專業(yè)部門各自培訓(xùn)其專業(yè)隊伍人員；對于廣大市民和志愿者等其他社會組織人員則很少培訓(xùn)或沒有培訓(xùn)。而現(xiàn)實的經(jīng)驗提醒我們，社會力量在應(yīng)急工作中發(fā)揮著極為重要的作用，有時甚至成為主要力量。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，汶川地震中，各專業(yè)救援隊伍救出7439人，軍隊救出1萬人，而群眾自救互救救出約7萬人，可見開展廣泛的社會性應(yīng)急培訓(xùn)確實具有極大的現(xiàn)實意義。二是培訓(xùn)缺乏針對性。以干部培訓(xùn)為例，由于長春市干部培訓(xùn)未實現(xiàn)分類培訓(xùn)，各類干部集中在一個班里培訓(xùn)，大家對應(yīng)急培訓(xùn)的熱情不一樣，參與能力也參差不齊，這對于培訓(xùn)項目的設(shè)計和實施都帶來較大的困難，影響實際培訓(xùn)效果。而發(fā)達國家應(yīng)急培訓(xùn)很重視培訓(xùn)對象的針對性，一般堅持分類培訓(xùn)，根據(jù)不同培訓(xùn)對象設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容，設(shè)計不同的培訓(xùn)方案，這樣，培訓(xùn)的實效性就好得多。三是培訓(xùn)不夠深入，缺乏實際操作性。長春市領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員應(yīng)急培訓(xùn)不夠深入，主要是受課時限制，由于沒有開展專門培訓(xùn)，應(yīng)急培訓(xùn)課程只在干部整體培訓(xùn)課程中占很少的一部分，因此培訓(xùn)難以深入；而導(dǎo)致應(yīng)急培訓(xùn)缺乏實際操作性的因素較多，既包括分類培訓(xùn)問題和課時限制問題，也包括缺少必備的培訓(xùn)設(shè)施問題。應(yīng)急培訓(xùn)最有效的培訓(xùn)方式是情景模擬和桌面推演等現(xiàn)代培訓(xùn)方法，而長春市干部培訓(xùn)機構(gòu)由于經(jīng)費不足，無法自行建設(shè)上述設(shè)施，使得一些現(xiàn)代培訓(xùn)方法在應(yīng)急培訓(xùn)中無法應(yīng)用，致使案例教學(xué)和情景教學(xué)因缺乏仿真性而流于“紙上談兵”，難以達到大幅度提高學(xué)員應(yīng)急實際操作能力的預(yù)期目標。

三、加強長春市公共危機管理的對策措施

（一）加強教育，強化公共危機“全流程”管理意識

政府應(yīng)加大對各級干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急教育力度，強化其危機意識，尤其是樹立公共危機“全流程”管理觀念，轉(zhuǎn)變重應(yīng)對、輕管理輕防范的思想，注重監(jiān)測監(jiān)控和預(yù)測預(yù)警，將危機管理的關(guān)口前移，要充分認識到，成功防止危機、將危機消滅在萌芽時期是成本最小、效果最好、成就最大的危機管理。

（二）建立危機風險管理系統(tǒng)，科學(xué)管理公共安全隱患

以去年長春市公共安全隱患大排查為契機，對排查出的各類公共安全隱患，能排除的盡快排除，不能排除的應(yīng)引入風險管理方法，進行科學(xué)的風險識別、風險分析、風險評估，分門別類，劃定風險等級，分級實施監(jiān)測和管控，實現(xiàn)對全市公共安全隱患的科學(xué)管理，尤其要重視對社會性公共安全隱患的管理。為此，建議在長春市政府應(yīng)急辦下設(shè)專門的公共安全風險管理和風險預(yù)測部門，安排專業(yè)人員專門負責此項工作，隨時為有關(guān)部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提供近期、中期、遠期事件風險信息，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)。若政府暫時無條件設(shè)立此類機構(gòu)，也可以業(yè)務(wù)外包的方式，將這項工作交給社會上的此類風險研究機構(gòu)承擔。

（三）完善危機預(yù)警信息系統(tǒng)

在危機狀態(tài)下，有時最簡單的保障可能是最可靠的保障，建議在政府的籌劃和支持下，盡快保證長春市民每個家庭擁有一部收音機，這樣可以彌補現(xiàn)有預(yù)警信息系統(tǒng)的缺陷，以保障非常狀態(tài)下政府與公眾的信息溝通以及政府內(nèi)部的信息溝通，因為收音機是無線接聽，對于電路、通訊等條件的依賴性較弱，在非常狀態(tài)下，只要政府能夠保證廣播電臺的系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)，這一信息溝通渠道就能發(fā)揮功能，若將收音機與警報笛聲或鐘聲結(jié)合使用，效果會更好。

（四）健全救援志愿者體系，逐漸形成廣泛的應(yīng)急社會聯(lián)動機制

一是可通過地方規(guī)章明確志愿者在應(yīng)急救援中的職能和地位，建立志愿者權(quán)益保障機制、保險機制以及獎勵機制；二是政府可通過在個人納稅、公共資源使用甚至就業(yè)、升學(xué)等方面給予志愿者一定幅度的優(yōu)先、優(yōu)惠，引導(dǎo)和鼓勵公民積極參加志愿者組織，投身志愿者事業(yè)；三是加強對志愿者以及社會公眾的自救互救等救援技能培訓(xùn)，提高其應(yīng)急能力。

（五）建立生產(chǎn)、供應(yīng)補償機制，構(gòu)建綜合應(yīng)急物資儲備體系

一是政府應(yīng)有意識地轉(zhuǎn)變工作方式和工作機制，從過去事后動員型的物質(zhì)保障機制向事前契約型保障機制轉(zhuǎn)變，引入市場化運作模式。具體來說，就是在對全市公共安全隱患進行風險評估和脆弱性分析的基礎(chǔ)上制定物資儲備計劃，明確哪些領(lǐng)域、哪些地點可能發(fā)生哪種災(zāi)害或事件，可能造成多大的損害，影響的范圍有多大，據(jù)此估算需要哪些資源，需要多少，政府有哪些可以利用的資源籌集渠道，在此基礎(chǔ)上，政府可與物資生產(chǎn)企業(yè)和大型設(shè)備供應(yīng)企業(yè)事前簽訂合作協(xié)議，明確購買和補償標準，確保緊急狀態(tài)下保障到位；二是充分整合政府內(nèi)部儲備資源，改變各部門各自為戰(zhàn)的狀況，在綜合應(yīng)急思想指導(dǎo)下，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一安排，構(gòu)建綜合應(yīng)急物資儲備體系；三是可有計劃地籌劃建立長春市應(yīng)急物資儲備機構(gòu)，既可以由長春市自行管理，也可以納入國家物資儲備系統(tǒng)。

（六）逐步完善市區(qū)避難場所和避難設(shè)施建設(shè)，切實提供安全保障

一是在安全隱患排查、風險評估和脆弱性分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合居民分布情況，合理布局避難場所；二是在科學(xué)的抗破壞測試基礎(chǔ)上，充分利用市內(nèi)現(xiàn)有公共場所，進行適當改造，完善配套設(shè)施；三是對于新辟的避難場所，盡快完善其必備設(shè)施，使其符合避難需要；四是加強宣傳，讓廣大市民充分了解避難場所的基本功能、位置、交通等情況。

（七）增加應(yīng)急培訓(xùn)投入，改革培訓(xùn)方式方法

一是擴大培訓(xùn)對象范圍，施行分類培訓(xùn)。首先是對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員進行應(yīng)急能力建設(shè)專門培訓(xùn)。為此，長春市政府應(yīng)急辦和長春市行政學(xué)院已經(jīng)設(shè)計了較為具體的3年培訓(xùn)方案，正在等待批準實施；其次是對現(xiàn)有的各專業(yè)救援隊伍進行綜合應(yīng)急培訓(xùn)，對各類應(yīng)急志愿者進行專業(yè)技能培訓(xùn)，對企事業(yè)單位管理者及相關(guān)人員進行相應(yīng)能力培訓(xùn)，對社區(qū)工作人員進行應(yīng)急早期處置和信息溝通等方面的培訓(xùn)，對廣大市民進行安全意識、安全知識、應(yīng)急準備、自救互救等方面的培訓(xùn)。二是建立長春市應(yīng)急培訓(xùn)基地。為適應(yīng)上述培訓(xùn)工作的要求，盡快整合市內(nèi)培訓(xùn)資源，適當增加部分投入，完善教學(xué)設(shè)施，以長春市行政學(xué)院為主體建立了長春市應(yīng)急培訓(xùn)基地，這種運作模式從全國來看也是一個基本趨勢，目前，國家行政學(xué)院也正在建設(shè)國家級的應(yīng)急培訓(xùn)基地，預(yù)計今年7月份即可投入使用，其他一些省、市也在積極籌備。三是改革培訓(xùn)方式方法。從各自為戰(zhàn)的專業(yè)培訓(xùn)向“專綜結(jié)合”的綜合應(yīng)急培訓(xùn)轉(zhuǎn)變，從“學(xué)理論”的培訓(xùn)逐漸向“學(xué)用結(jié)合”的實際操作性培訓(xùn)轉(zhuǎn)變，從講授式培訓(xùn)向演練式、參與式、體驗式培訓(xùn)轉(zhuǎn)變，切實提高學(xué)員應(yīng)對公共危機的能力。

D67.34

A

1008-8466（2010）01-0093-04

2009-12-20

邵靜野（1972— ），男，吉林梨樹人，中共長春市委黨校公共管理教研部主任，副教授，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要從事公共管理研究。

王寶珍]