公眾參與地理信息系統與城市規劃民主進程

王 全 張 峰 劉根發 王 森

公眾參與地理信息系統（PPGIS）作為一個術語，誕生于1996年美國國家地理信息分析中心會議（National Center for Geographic Information and Analysis，NCGIA）[1]。它的目的是把地理信息系統和制圖的學術實踐應用到地方一級，以提高知識產出。PPGIS的深層次思想是授權，通過地理技術培訓和參與，吸收那些在公共舞臺很少有發言權的社會邊緣人群。由于西方國家公眾參與思想及制度的研究與實踐發展比較迅速，PPGIS作為一種新的技術理念和手段成為近年來規劃學界和地理學界研究及應用的熱點。我國規劃學界從1990年代初開始引入公眾參與概念，并從不同角度對規劃公眾參與進行了廣泛探討，但對PPGIS這一新的熱點領域的研究還比較少。現有的研究往往秉從PPGIS概念—應用技術—框架設計等研究模式，從技術層面研究PPGIS[2]-[4]，卻很少對PPGIS產生和發展的歷史背景及其所代表的深層次理念進行發掘討論。實際上，如能從PPGIS誕生的大社會背景和其特點出發，可以發現PPGIS已不能簡單地歸為計算機技術范疇——它能很好地體現現代社會技術發展和進步理念的結合，且其本身也反映著深刻的社會民主化的進程。

1 PPGIS的起源和概念

PPGIS這一概念并不是憑空產生的，它有著豐富和多樣化的概念來源[5]。它是地理學界和規劃學界技術理念相互借鑒碰撞的產物，其內容和方向主要脫胎于西方地理學界1990年代初開始的有關“GIS與社會”（GIS and Society，GISoc）的學術大討論。而規劃學界在同時開展的GIS促進參與性規劃的研究也是促成PPGIS產生和發展的原因。

地理信息系統（GIS）自20世紀60年代誕生以來，發展非常迅速。當時一些GIS學者對GIS的應用前景和趨勢充滿了技術樂觀主義，甚至認為：“20世紀末，發達國家的GIS技術就能夠在日常生活事務中為每個人所用”[6]。然而GIS技術在現實應用中遇到許多挑戰，受到許多學者的批評，這些批評主要認為“GIS是精英技術”，“GIS對成果的分析和包裝使報告看上去更具權威，市民很難挑戰”。這引起了學者們對GIS本質及其社會含義等方面的思考。1993年，美國國家地理信息分析中心（NCGIA）資助舉行了一個名為“GIS與社會”的學術研討會。該領域的研究回答了三個系列的問題：“GIS及其應用如何在時間上和空間上擴散？GIS技術的傳播如何影響社會政治的、經濟的、法律的和制度的結構？社會進程如何影響到這個技術本身所采用的形式？”①。其中最后一個問題的討論導致了GIS/2（第二代GIS）乃至PPGIS概念的產生和研討。基于該領域的研究認識，NCGIA又分別于1996年3月和7月，在明尼蘇達州South Haven和緬因州Orono召開了專家研討會，這兩個會議致力于設計第二代GIS，或稱GIS/2，GIS2。GIS/2不同于作為技術工具的傳統GIS，它是一種強調過程、面向交流、“自下而上”的方法和制度的集合，它更適合于體制外來自普通市民和其它非官方來源的信息輸入[7]。GIS/2的一個關鍵目標是促進更具有包容性的空間決策過程。由于GIS/2這一術語不具備自我描述性，因此緬因大學的Xavier Lopez先生建議使用“公眾參與地理信息系統”（PPGIS）這一術語，因為他認為“公眾參與”這一術語為規劃者所使用和熟悉，而規劃者也與GIS技術有著長期緊密的聯系。“公眾參與GIS”這一術語的使用也旨在建立起規劃學科和地理信息科學的聯系[7]。

1998年NCGIA在加州圣巴巴拉召開了維納斯項目專家研討會。圣巴巴拉會議具有里程碑的意義，它基本確立了PPGIS的基本原理和未來研究方向，為PPGIS理論和實踐的發展奠定了基礎。

由于PPGIS所包含的內容非常廣泛，還沒有一個嚴格的科學定義。Obermeyer將PPGIS定義為“使得地理信息系統（GIS）和其它空間決策工具能為那些關注官方決策的人們所獲得和使用的多種方法”。Krygier（1998）認為PPGIS“是一個綜合性的、包容性的、基于過程的方法和技術的集合”[8]。根據學者們的大量研究，可以大致總結出PPGIS具有以下突出特點：

（1）面向公眾參與的本質。PPGIS的核心思想是授權，使公眾具有獲取、交換相關信息并參與決策的權力和機會。

（2）基于過程。傳統的GIS是作為一種分析、表達、管理的技術工具，而PPGIS是基于社會過程的，反映的是市民參與影響他們生活的公眾過程（數據獲取、制圖、分析以及決策）。PPGIS更感興趣的是社會而不是技術。

（3）充分發掘利用地方知識。PPGIS最重要的數據、知識來源是豐富的地方知識。

（4）綜合性技術方法的融合。PPGIS不限于傳統的GIS技術，網絡、可視化、多媒體、虛擬現實等有益于公眾參與的技術都可以被PPGIS吸收利用。

（5）高度的學科交叉。PPGIS研究涉及到規劃學科、人類學、社會學、地理學等相關領域，屬于社會科學和地理信息科學的交叉領域，也涉及到自然科學。

2 PPGIS的發展

PPGIS可以說是技術響應社會的產物。因此1998年后，PPGIS得到快速全面的發展，尤以美國城市與區域信息協會（URISA）舉辦的PPGIS年會為代表（表1）②。PPGIS的研究和應用領域非常廣泛，已廣泛應用在社區及住區規劃、城市防災、公共衛生、環境開發及自然資源管理等領域。Sawicki和Peterman就對美國PPGIS方案的應用領域進行了評估，把它們歸為60多個計劃。

在PPGIS的實踐中，政府、非政府組織和非盈利團體對推動PPGIS應用提供了強有力的支持。例如英國利茲大學地理系進行了一項名為“真實規劃”的項目，以促使公眾通過WebPPGIS參與到斯雷斯懷特社區（Slaithwaite）環境重建規劃中來。美國威斯康星州大學在“設計戴恩縣”（Design Dane）——精明增長規劃項目中，借助參與式GIS，使農村居民參與到農田保護規劃中來，并將參與性意見反應到了最終規劃決策中。美國最大范圍的利用PPGIS進行區域規劃的案例則是伊利諾伊州東北部規劃委員會（The Northeastern Illinois Planning Commission，NIPC）在2005年制定的“2040區域框架規劃”。該規劃是用來指導伊利諾伊州東北部區域未來35年的土地利用和發展，主要包括芝加哥及其周圍6個縣，共涉及850萬居民。早在2001年，伊利諾伊州東北部規劃委員會就啟動了被稱為“共同立場”（Common Ground）的包容性規劃模式。在“2040規劃”中，成千上萬的居民參與到了“共同立場”規劃模式中并充分表達他們的想法。借助PPGIS，當地參與者可以描繪自己所期望的新一輪發展或重建的區域，指定土地利用性質和開發強度，并計算由此產生的人口和就業變化。最終這些不同意見被收集起來，為規劃人員和其他規劃提供服務③。

表1 URISA PPGIS歷屆年會

當然PPGIS的發展也遇到許多問題。PPGIS本身面臨的主要挑戰是基本概念問題，缺乏衡量成功與否的指標，缺少開發優質方法的努力④。PPGIS項目大多數起到了很好的參與效果，但也有不少不成功的案例。針對這些情況，學者們對PPGIS項目開展的關鍵經驗進行了總結，為PPGIS發展指明了道路：

（1）PPGIS項目是長期的，需要資金投入。

（2）必須要有一個合適的參與方案。該方案必須充分考慮社會時間、社會投入和收益等方面的影響；要認識到參與尺度的不同（地方，區域）和參與渠道的多樣性。

（3）數據可視化工具的開發是至關重要的。

（4）PPGIS項目必須是需求驅動的，響應社會的需求。要認識到這類項目的社會、經濟、環境等三方面背景和影響。

（5）地方知識的利用是多樣性的，包括幾個常見的活動：通過專題研討會或會議對大量數據進行篩選，形成服務于方案目標的信息匯總；建立交互式的服務網站，進行人員技術培訓，開發基于web的開放源代碼的產品，制定網絡訪問方法（如用戶注冊、密碼設置）。

3 PPGIS發展之路也是規劃社會化、民主化之路

研究PPGIS的“家族背景”可以發現，PPGIS從誕生開始就與城市規劃領域有著千絲萬縷的聯系。城市規劃者參與到PPGIS最初的概念創造，城市規劃也是PPGIS最早的實踐領域，當前也是最主要的實踐陣地。二戰以后，城市規劃經歷了由物質形態向系統理性，由實質性規劃向過程性規劃，由社會統一到社會多元化思想的發展。規劃越來越具有互動性和參與性的趨勢，該趨勢將主要影響規劃實施方式：規劃將變得更加復雜和越來越依賴于信息技術手段[9]。當前，Web 2.0趨勢促使基于WebPPGIS的E參與模式的積極研究。該模式下，PPGIS對于城市規劃的各個階段——規劃編制、規劃實施、規劃監督都有重要意義：在決策中給市民提供發言權，或利用市民的地方知識，吸收政治上的邊緣群體，或避免對抗[10]，或提供全社會的監督網絡。PPGIS帶來了規劃信息的傳播和透明化，鼓勵積極的社會變革，隨之影響到規劃透明化和民主化。當然，PPGIS不是包治百病的靈藥，社會制度永遠是最根本的問題，基于PPGIS的一切美好設想都要有制度做保障。

4 PPGIS在我國的應用探討

規劃民主化進程主要反映在規劃制定和管理過程中的公眾參與程度，以及規劃決策中公眾意見的采納程度的不斷提高。我國的城市規劃沿用的是前蘇聯的城市規劃制度，更多是一種“自上而下”的政府行為，城市規劃公眾參與水平還比較低，規劃民主化進程任重而道遠。當前，我國正處于快速城市化時期，城市建設任務繁重，這使現有模式下制定的城市規劃與市民利益的沖突開始突現，比如所謂的“釘子戶”問題。近些年，隨著國內規劃學界對國外先進規劃理念、公眾參與制度的研究和引入，尤其是“中華人民共和國政府信息公開條例”和“中華人民共和國城鄉規劃法”的頒布實施，對規劃制定中的公眾參與和規劃信息公開有了明確規定，我國城市規劃向著規劃透明化、民主化邁出了可喜一步。這為我國PPGIS的發展提供了基本的法律保障和有利的制度環境。

PPGIS在我國的規劃民主化進程中要扮演何種角色呢？PPGIS的興起，與西方國家的社會政治制度和社會發展階段是密不可分的。雖然我國現階段還不具備大范圍推動PPGIS項目的基礎，但制度進步和技術發展從來都是相輔相成的，PPGIS所帶來的不僅是技術上的進步，更有理念和意識上的創新，這對我國現有規劃制度的積極變革有著積極的意義。根據國外PPGIS發展的經驗，我們可以發現科研院校和非政府組織是早期PPGIS項目最主要的開展主體，然后帶動了越來越多的政府部門參與進來。因此，我們應該充分借助各地方規劃院校和規劃設計單位的力量，帶動PPGIS的研究和應用，以此為突破口，逐步吸引更多的政府機構推動PPGIS項目的開展，從而推動我國規劃民主化發展，促進和諧社會建設。

注釋：

①引自地理信息科學大學聯盟（UCGIS）《GIS與社會》白皮書。

②源自http://www.urisa.org。

③源自http://www.nipc.org/2040/。

④引自2006年PPGIS會議主席Melinda Laituri的年會概述。

[1] National Center for Geographic Information and Analysis(NCGIA). 1996a. Summary report: GIS and society workshop[R],South Haven, MN, 2-5 March.FFF.;1996b.Summary report:Public participation GISworkshop[R], Orono,ME, 10-13 July.

[2] 劉正榮. PPGIS及其在加拿大安大略省核廢料處理選址項目中的應用[J].武漢大學學報(信息科學版) , 2005,30(1):82-85.

[3] 柳林,唐新明等. PPGIS在城市規劃決策中的應用[J].測繪科學,2006,31(6):111-113.

[4] 柳林,盧秀山等.基于PPGIS的城市規劃決策系統研究[J].山東科技大學學報(自然科學版), 2007,26(3):8-11.

[5] Craig,W., Harris,T., and Weiner D. (eds.) 2002. Community Participation and Geographic Information Systems[A].London: Taylor and Francis.

[6] McGuire .1995. Representations in an Electronic Age:Geography, GIS, and Democracy[A]. In J. Pickles (ed.), Ground Truth. New York: The Guilford Press. 1995: 4.

[7] Obermeyer, Nancy J. 1998. The Evolution of Public Participation GIS[J]. Cartography and Geographic Information Systems,25(2): 65-66.

[8] Krygier, J. 1998. The Praxis of Public Participation GIS and Visualization[R]. In Project Varenius Specialist Meeting on Empowerment, Marginalization, and Public Participation GIS.09-30-1998.

[9] GEERTMAN,S. 2002. Participatory planning and GIS:A PSS to bridge the gap[J]. Environment and Planning B:Planning and Design, 29, 21-35.

[10] Arjen Koekoek. 2008.The potential of e-participation as planning support system[C]. URISA 2008 Annual Conference& Exposition.