上海區（縣）域總體規劃空間要素管制初探

王 劍 張 逸

目前，關于縣（市）域總體規劃的研究，大多是針對各種空間要素布局視角開展的，并已形成較成熟的規劃理論和方法，但是對于各種要素如何實行有效的管制的研究還不足。在市場經濟背景下, 空間管制往往是政府有效調節經濟、社會和環境可持續發展的重要手段。在新版《城市規劃編制辦法》中，明確提出中心城區規劃要劃定“四區”——禁建區、限建區、適建區和已建區，并制定相應的空間管制措施。這也是新增的強制性內容之一。空間要素管制的重要性日益顯現，特別在區域、總體層面，起到了十分重要的引導和調控作用，空間要素布局和管制已成為縣（市）域總體規劃的重要內容之一。

1 相關研究背景

對于空間要素，不同的學科領域對其有相應的界定。在當前我國城市化快速發展、城鄉統籌更為重要的大背景下，縣（市）域總體規劃等各類規劃的編制和研究在部分省市陸續開展，其中對總體規劃涉及的空間要素內容也進行了一些實踐探索。縣（市）域總體規劃作為對一定地域空間的合理字排，有利于空間的全面覆蓋、綜合目標的有效實施控制，以及城鄉關系的協調統籌。

筆者認為，這些空間要素內容的提出還是針對區域規劃層面，一般是對一定區劃規劃的規劃研究。如浙江省針對縣（市）域總體規劃編制工作的開展，于2006年4月制定了《縣（市）域總體規劃編制導則》。《導則》明確提出空間要素包括城市（鎮）建設區、村鎮體系、農田保護區、生態綠化區、基礎設施通道與節點、城鄉社會設施、其它重要區域與節點七個方面，并對各種類型進行了內容界定。同時，《導則》對空間要素的布局和管制規劃提出了相應要求（表1）。

空間管制，強調的是一種“空間區劃”概念。即依據一定的原則、要求劃分特定的區劃范圍，提出對應于區域的空間發展管制，并據此制定相應的空間使用要求。空間管制作為一項公共政策，是對各種功能區的有效、合理控制和管理，實現資源的可持續利用與發展，配置區域內的各類空間資源。縣（市）域總體規劃屬于“區域規劃”范疇，對于落實整個地域空間的管制內容和要求更為關鍵。

表1 空間要素分類及內容一覽

目前，空間管制已成為各個階段規劃的強制性內容之一。但在現階段還存在立法保障、政策措施、機構管理、公眾參與等實施機制方面的不足，空間管制往往僅限于空間管制要素內容的編制，缺乏實際操作層面的規劃實施和管理。因此，空間管制相關內容仍是一項重要的研究探索內容。

2 上海區（縣）域總體規劃

2.1 規劃體系

《上海市城市總體規劃（1999-2020）》中，明確指出“上海市未來的發展主要看郊區”。《上海市近期建設規劃》（1999-2010）指出，上海進入21世紀以后將面臨新一輪的大發展和城市結構的戰略調整，發展重心逐步由中心城向市域范圍（即由660Km2向6,300Km2）轉移，新城、新市鎮、產業基地、生態環境和基礎設施建設，以及“三個集中”等一系列具體舉措，都意味著上海市域空間進入了一個快速發展時期。

上海實施城市總體規劃，按照中心城和市域兩條主線，從上至下，分成五個層次。其中區（縣）域總體規劃為第二層面規劃，是上海城鄉規劃體系的重要組成部分，也是對上海城市總體規劃市域部分的深化和補充，充分體現了城鄉統籌和資源合理配置的理念（圖1）。

圖1 五個層次規劃結構

2.2 規劃編制

2004年11月，上海市政府針對郊區發展，專門印發了《關于切實推進“三個集中”，加快上海郊區發展的規劃綱要》，完善郊區規劃發展的總體設想、基本思路和規劃要求，細化《郊區規劃綱要》。

同時，進一步深化各區縣基礎設施專項規劃。如編制了市域層面的高速公路網絡深化方案、內河航運規劃深化方案、軌道網絡深化方案等。

自2003年，陸續開展了各區（縣）域總體規劃的編制工作，涵蓋了“八區一縣” ，包括寶山區、閔行區、嘉定區、松江區、青浦區、金山區、奉賢區、南匯區 和崇明縣（崇明三島）。除奉賢區編制區域總體規劃，浦東新區編制外環線外地區規劃綱要和崇明縣編制崇明三島總體規劃外，其余7個區先后編制了區（縣）域總體規劃綱要和實施方案（圖2）。

2.3 工作特點

2.3.1 區（縣）域總體規劃是城市總體規劃市域部分的深化、補充

圖2 《綱要》和《實施方案》主要內容

《上海市城市總體規劃（1999-2020）》于2001年5月經國務院批準，對市域的城鎮體系、道路網絡、生態綠化、基礎設施等方面提出了總體要求，但主體內容還是集中在中心城范圍內。通過編制區（縣）域總體規劃，規劃覆蓋到約占全市十分之九的土地。

2.3.2 地域空間走向全市市域空間的全覆蓋

區（縣）域總體規劃在城市總體規劃的指導下，規劃工作的地域空間由城鎮地區進一步向農村地區延伸，積極推進市域地域空間的規劃全覆蓋。從宏觀層面，統籌人口、城鎮、產業、生態、基礎設施等要素，協調城鄉各項建設，優化各類資源配置，進一步促進市域城鄉統籌發展。

2.3.3 區（縣）域總體規劃為市域規劃編制、管理工作的深入開展提供了依據

在區（縣）域總體規劃的指導下，根據確定的區域性質、規模、空間格局和發展方向，進一步合理利用土地資源，編制了新城總體規劃、新市鎮和中心村規劃。有利于提高土地使用效率，避免無序、盲目建設，促進產業、人口和城鎮的集中、集聚發展。同時，結合上海市、區“兩級政府、兩級管理”，有利于加強郊區規劃管理的力度。

3 內容梳理及規劃案例

3.1 主要涉及的空間要素內容

空間要素相關內容依次體現在說明和文本的相關章節中。內容參差不齊，主要對規劃區人口規模、城鎮體系、產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境、配套政策、規劃管理等方面，以及重要地區的空間管制提出了一定要求，但空間管制協調與實施措施等內容比較薄弱。

3.2 要素控制與管制分區特點

綜合分析已編制的區（縣）域總體規劃，包括綱要和實施方案。規劃中主要還是“區劃管制”，諸如“四區劃定”等模式，從影響區域的各種關鍵因素出發，加以管制引導，涉及人口、岸線、空間、生態、綠化、產業等多個方面。

表2為各主要區（縣）管制區劃的要素分區和主要內容比較。

3.3 規劃案例

3.3.1 《崇明三島總體規劃》（2005-2020）

崇明縣包括崇明島、長興島和橫沙島，規劃圍繞建設現代化生態島區的總目標，堅持“三島”聯動，分別建設成為綜合生態島、海洋裝備島和生態休閑島。同時，依托科技創新，推行循環經濟，發展生態產業，把崇明建成環境和諧優美、資源集約利用、經濟社會協調發展的現代化生態島區。特別加強在功能、產業、人口和基礎設施等方面的三島聯動機制。

在《崇明三島總體規劃》中，規劃從人口、空間發展、岸線利用等方面為管制切入點，提出了空間區劃控制范圍和要求。

3.3.2 人口空間管制

根據三島的定位和產業發展重點，整體考慮人口流動方向，分析城鎮與產業集聚發展對人口要素的影響，以人口為控制要素，劃分為人口聚集區、人口疏解區和人口控制區（表3，圖3）。

3.3.3 土地空間引導

三島以生態發展為前提，強調循環經濟和可持續發展理念，重視生態環境的維護和培育，依照不同區域的生態保護和建設發展要求劃為永久保護區、建設控制區、戰略儲備區和適度開發區四個區域（表4，圖4）。

在此基礎上，對功能分區的空間利用提出了具體要求，并將生態島的建設理念從宏觀層面深入中觀層面，進一步落實規劃，并對微觀層面的建設也提出更為細致的引導要求。

3.3.4 岸線利用管制

結合生態保護和產業布局的不同需求，統籌考慮三島的整體協調發展，統一規劃和利用岸線資源，劃分為可開發利用的生產性岸線和生活性岸線、不可開發的生態性岸線、市政公用岸線、公務港航服務岸線等五種類型。

岸線的合理劃分既充分有效利用和保護了沿江區域，

又為三島創造了更為豐富、有序的沿江景觀。從三島的整體發展要求和功能定位來看，有利于對三島岸線進行不同側重地開發、建設（表5，圖5）。

表2 各主要區（縣）管制區劃的要素分區和主要內容比較

表3 人口控制分區

表4 規劃引導分區

圖3 人口控制分區

圖4 規劃引導分區

表5 岸線利用分區

圖5 岸線利用分區

3.3.5 小結

規劃根據三島不同區域的生態保護和建設發展要求，加強從總體層面針對性開發、控制與引導。明確了各種區劃的內容范疇，強調現狀與規劃的合理性，并提出一系列分期彈性控制措施。

結合生態建設要求，重點對人口、岸線等空間要素合理分區，并作為后續開發建設的依據與要求，為下一層次規劃編制與合理引導提供了可操作的控制要求。

4 問題與對策

4.1 存在的主要問題

4.1.1 缺乏全市層面管制區劃引導，各區縣的反饋、梳理和整合工作還不夠

《上海市城市總體規劃》（1999-2020）盡管提出了各種空間要素的布局內容、要求，但在一定程度上仍缺乏對整個市域層面空間要素的布局和管制的統籌引導，特別是對下一層次區（縣）域總體規劃指導還不足。

同時，在全市土地利用規劃的編制過程中，發現各區（縣）域總體規劃的空間管制內容拼接成全市總圖后存在一定的矛盾。各區縣仍缺乏對空間要素管制的梳理、引導工作。

4.1.2 空間管制內容、要求不明確，空間區劃標準不一

比較分析發現，涉及到空間管制內容的章節，相關規劃文本和說明書還不清晰，部分規劃并沒有專門章節提出空間管制區劃及要求。

管制區劃要求、標準甚至分類不一，也是導致整個市域空間難以統一，形成“一張圖”的原因之一。如對于崇明三島，規劃提出劃分為永久保護區、建設控制區、戰略儲備區和適度開發區。而閔行區則劃定了重點發展、控制發展、適度發展和選擇性低密度發展等分區。同時，各區（縣）域總體規劃在空間管制的內容、標準和深度上也各不相同。

4.1.3 缺乏與之對應的實施要求、對策和措施

空間要素相關內容包含在說明和文本的其他相關章節中，內容參差不齊。主要對規劃區城鎮體系、產業發展、生態保護以及重要地區空間管制等內容提出了一定要求，但空間管制協調與實施措施等比較薄弱，仍是傳統意義上的結構體系和重點突出城鎮發展。仍缺乏對城市非建設用地、城市敏感區、生態敏感區等關乎城市空間發展字全格局的各類分區的管制實施要求和措施。

4.2 主要對策

4.2.1 界定各種空間要素的基本內容，以及空間管制分區依據

合理界定各種空間要素的基本內容，建議可參考《浙江省縣（市）域總體規劃編制導則》中的相關內容，結合上海城市發展的實際需要，進一步適應《城鄉規劃法》的要求，引導城市空間步入健康、有序的發展軌道。同時，要研究不同空間尺度下的要素及其管制內容要求、目標。空間管制與城市字全密切相關，以城市字全為視角，突出空間要素管制要求與作用，加強各種要素的管制研究，充分發揮各種要素對城市空間發展的作用。

4.2.2 編制全市市域范圍的管制區劃，利于全市空間引導

在城市總體規劃中，缺少市域空間要素布局和空間管制規劃的基本內容，不能指導下一層次區（縣）域總體規劃的空間管制和布局規劃。已編制完成的各區（縣）域總體規劃在空間管制的內容、標準和深度上不一。

一方面，應進一步做好“土地利用規劃”與“城市規劃”的銜接工作，加強對于現狀空間要素的梳理，建立基礎數據資料庫，加強全市層面的空間字全格局、統籌全市的管制區劃研究。另一方面，應加強市區聯動，結合各區縣的具體情況，細化、深化空間管制，積極推進規劃落地。

4.2.3 明晰空間要素的管制協調與實施措施

空間分區管制，在既有空間管制目標的前提下，針對不同管制分區提出相應的管理事權劃分，為規劃管理實施提供依據，真正做到依法行政、有限干預、清晰事權。解決好“怎么管”、“誰來管”等問題，加強政策研究，推進規劃管制要求的落實。

突出空間管制內容剛性與彈性特征，強調操作性。空間要素的管制，不僅僅是剛性要求的制定，即在總體空間管制原則和要求下，針對空間管制區域的劃定，依據具體特點，進行各種空間要素的分類，提出與實際情況相適應的各種要求與措施。同時，這些要求應具有一定的彈性，符合城市健康、可持續發展。對于重要區域的各種要素要制定一定的空間導則，通過圖則等形式，把各種要素的具體管制要求通過圖、文限定，做到管制內容的可知、可查、可操作落地。

針對不同地域的發展特點和尺度特征，提出空間管制要求。不同的地域空間，往往具有不同的發展現狀與要求，在具體工作中涉及到相關內容時也應加強地域性研究。比如，在總規層面，體現城鄉空間發展引導、空間字全格局建構和城鄉空間基礎設施支撐體系完善等內容；在控詳層面，突出各種規劃要素的管制要求的多維落實，直接指導各類保護、開發和建設活動。

4.2.4 加強實施的動態梳理與反饋

一方面，要建立對應的基礎信息數據庫，準確反映地域的空間管制情況，結合實施動態，形成針對性的規劃策略，科學配置和管理城市空間中的各種要素。另一方面，通過數據輸入、梳理、分析和總結，建立區域層面的動態跟蹤、實施反饋機制，探索城市空間管制的評價體系，作為城市總體規劃實施的重要評價指標之一。

通過新技術的運用，直觀反映空間管制的實施情況，進一步完善空間管制機制，落實到城市總體規劃實施的各個階段。

5 結語

對各種空間要素按照要求提出布局策略、管制內容，是整個空間合理管制的必要前提，有利于從空間的整體統籌視角協調發展。但是，更為關鍵的是應完善與之相配套的管制政策，這也是管制的重要目標之一。

空間布局和管制仍是當前區（縣）域總體規劃的難點和重要探索內容，區縣域總體規劃屬于“區域規劃”范疇，更強調研究地域范圍的綜合和統籌研究。同時，作為強制性內容之一，各種規劃在編制過程中也將遇到類似的問題。因此，各種要素的布局與管制的研究，仍應加強對于不同尺度地域（規劃）的研究探索，銜接好各類規劃，真正發揮規劃的總體控制與引導作用。本文也是借助于對上海區（縣）域總體規劃的調研、分析和研究，為進一步加強空間要素的布局與管制內容的研究拋磚引玉。

（文中引用了《崇明三島總體規劃》（2005-2020）的相關內容，在此感謝該項目組成員：上海市城市規劃設計研究院方瀾、莊一琦、林華、應慧芳、金敏、胡志暉）

[1] 上海市城市規劃管理局.上海城市規劃管理實踐——科學發展觀統領下的城市規劃管理探索[M].北京:中國建筑工業出版社,2007.

[2] 上海市城市規劃設計研究院.崇明三島總體規劃(2005-2020)[R].

[3] 上海市城市規劃設計研究院.上海市城市總體規劃實施評估——郊區規劃情況梳理專題[R].

[4] 上海市人民政府.上海市城市總體規劃(1999-2020).

[5] 浙江省建設廳. 浙江省縣（市）域總體規劃編制導則[S].2006.