安全視角下我國產品質量法的完善

汪張林

(安徽工程大學管理學院,安徽蕪湖 241000)

安全視角下我國產品質量法的完善

汪張林

(安徽工程大學管理學院,安徽蕪湖 241000)

從產品安全視角審視,我國產品質量法存在以下問題:立法宗旨缺乏產品安全的要求、產品監管的產品安全的目的體現不明確、沒有明確規定生產者和銷售者的產品安全義務、產品質量責任不是圍繞產品安全設定等等。完善我國產品質量法的思路是:立法應明確把提高產品的安全性作為產品質量法的宗旨之一、明確政府監管產品質量的核心是保證產品的安全、明確規定生產者和銷售者的產品安全義務、產品質量責任應圍繞產品安全進行相應的重構。

安全視角;產品質量法;完善

產品質量法是社會主義市場經濟法律體系的重要組成部分,作為規范我國產品質量的“基本法”不僅受到立法機關的青睞,而且受到理論界的高度重視,專家學者對我國產品質量法作過很多探討。本文從安全視角對我國產品質量法作一點分析,以期對完善我國產品質量法有所幫助。

一、安全視角下我國產品質量法存在的主要問題

1.立法宗旨缺乏產品安全的要求

立法宗旨是立法指導思想的重要表現,也是立法者價值取向的直接體現。我國產品質量法第一條明確規定了立法宗旨是“為了加強對產品質量的監督管理,提高產品質量水平,明確產品質量責任,保護消費者的合法權益,維護社會經濟秩序”。由此可見,我國產品質量法的立法宗旨是多方面的,既為了加強對產品質量的監督管理,提高全社會的產品質量水平,又為了保護消費者的合法權益,還為了維護社會經濟秩序。我國產品質量法的立法宗旨從表面看很全面,也很有中國特色,但細究起來,我國產品質量法立法宗旨的規定中少了一條重要的內容,這就是提高產品的安全水平。因為加強產品質量監督管理的核心是為了提高產品的安全水平,損害消費者合法權益的重要因素是產品的不安全性,對社會經濟秩序危害最大的不是產品一般質量問題,而是產品的安全性缺乏所引發的產品責任事件。我國產品質量法的立法宗旨中遺漏產品安全的要求,必然使得立法中規定的宗旨不可能實現,或受到嚴重影響。

2.產品監管的產品安全目的體現不明確

產品質量不僅影響合法經營者和消費者的利益,甚至影響到國家的對外形象。我國產品質量法明確規定要加強對產品質量的監督,這是非常正確的,也是我國產品質量立法的一大特色。但問題在于,產品質量法應如何規定產品質量監督的內容。筆者認為,對產品質量的監督管理可以有兩個層次:一是國家層面對產品質量的監督管理;一是企業對產品質量的監督管理。國家和企業對產品質量的監督管理的目的、手段、對象根本不同,企業是基于自身利益的需要對企業的產品質量進行管理,而國家是基于公共利益的需要對社會的產品質量進行管理;[1]企業的產品質量管理是一種微觀的管理,而國家對產品質量的管理是一種宏觀的管理;企業對產品質量監督管理的側重點在于產品的使用性,而國家對產品質量監督管理的側重點應在于如何保證產品的安全性。

雖然我國產品質量法設專章明確規定產品質量的監督,其中第十二條規定:“產品質量應當檢驗合格,不得以不合格產品冒充合格產品。”第十三條規定:“可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品,必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準;未制定國家標準、行業標準的,必須符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的標準和要求的工業產品。”但上述規定存在以下問題:第一,產品的合格與否與產品的安全沒有必然的聯系,現實生活中合格產品出現傷人事件不是少數;第二,對可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品提出了產品安全性的要求,但對于哪些工業產品屬于可能危及人體健康和人身、財產安全的范圍沒有明確規定,由于立法使用了一個“可能”,又使得立法規定的產品安全性的要求落空。事實上任何一個產品從產品質量的角度看都有一個產品安全性的問題,只不過有些產品的安全性要求比較明顯,有些產品安全性容易被人忽略。既然任何產品都有安全性的問題,那么立法只規定部分產品的安全性要求很顯然是不全面的。

3.沒有明確規定生產者和銷售者的產品安全義務

生產者和銷售者承擔產品質量責任的前提是生產者和銷售者必須承擔產品質量義務。我國產品質量法分別規定了產品的生產者和銷售者必須承擔的產品質量義務。但我國產品質量法規定的產品質量義務缺乏產品安全義務的內容,或者說立法者在為生產者和銷售者設計產品質量義務時主要不是從如何提高產品安全的角度,而僅僅從一般性的提高產品質量的角度。首先,產品質量法雖然規定了生產者應當對其生產的產品質量負責,在產品質量應當符合的要求中提出“不存在危及人身、財產安全的不合理的危險,有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的,應當符合該標準”,但是該規定并沒有明確生產者保證產品安全的義務,而是從加強產品質量管理的角度規定生產者提供的產品質量除了具備產品應當具備的使用性能外還應具有安全性;其次,如果立法規定的生產者的產品質量義務還能依稀看到產品安全義務的話,那么立法規定的銷售者在產品質量義務中根本看不出產品安全性要求的影子。是否產品安全與銷售者無關呢?肯定不是。產品質量法之所以將銷售者作為產品質量責任主體,是因為銷售者的行為對產品的安全有極其重要的影響,立法規定銷售者的產品安全義務不僅有利于克服不安全產品流向社會,而且有利于保護消費者的利益。

4.產品質量責任不是圍繞產品安全設定

產品質量責任既是生產者和銷售者違反產品質量義務的必然結果,也是實現產品質量立法宗旨的根本保證。我國產品質量法對產品質量責任的規定不可謂不全面,因為產品質量責任是綜合性的責任,包含了民事責任、行政責任和刑事責任;也不可謂不具體,因為立法針對民事責任和行政責任如何承擔作出了很詳細的規定,如民事責任,《產品質量法》第四十四明確規定:“因產品存在缺陷造成受害人人身傷害的,侵害人應當賠償醫療費、治療期間的護理費、因誤工減少的收入等費用;造成殘疾的,還應當支付殘疾者生活自助具費、生活補助費、殘疾賠償金以及由其扶養的人所必需的生活費等費用;造成受害人死亡的,并應當支付喪葬費、死亡賠償金以及由死者生前扶養的人所必需的生活費等費用。”“因產品存在缺陷造成受害人財產損失的,侵害人應當恢復原狀或者折價賠償。受害人因此遭受其他重大損失的,侵害人應當賠償損失。”對于行政責任,產品質量法用二十多條的法律條文詳細規定了罰則,如責令停止生產、責令停止銷售、沒收違法銷售的產品和違法所得、進行罰款、吊銷營業執照等。可以說,在一部產品質量立法中規定如此多、如此詳細的法律責任的內容,在其他民事與經濟立法中并不多見,立法者的良苦用心很明顯,就是力圖通過這些復雜而又具體的法律規定來約束產品的生產者、銷售者,加大產品生產者和銷售者的產品質量責任,保護消費者和合法權益。[2]立法者的良苦用心是否能夠實現,從我國頻繁發生的重大產品責任事故來看,立法者的美好設想并沒有很好的實現。原因何在?筆者認為一個制度發揮作用如何與這個制度設計的本身有必然的聯系,我國產品質量責任制度之所以在現實生活面前顯得無能為力,是因為制度的設計者忽略了產品安全性的要求,或者說沒有把產品的安全性問題作為產品責任制度一個重要的組成部分。

二、安全視角下完善我國產品質量法的一點建議

1.立法應明確把提高產品的安全性作為產品質量法的宗旨之一

我國產品質量法應把提高產品的安全性作為產品質量法的宗旨之一,是基于以下幾個原因:

第一,是由政府監管產品質量的目的決定的。產品質量離不開政府的監管,產品質量是一個復雜的系統,政府監管產品質量不可能是產品質量的全部,而只能是其中的一部分,如何提高產品的使用性,應是產品的生產者和銷售者關心的問題,政府作為公權的擁有者和社會的管理者監管產品質量的目的是為了保證產品安全。

我國政府一直比較重視產品質量監管,還在計劃經濟時期,我國就頒布了許多關于產品質量監管的行政法規,進入市場經濟后為適應市場經濟需要更是有意識地制定了大量產品質量監管方面的法律法規,可以說重視產品質量監管是我國產品質量立法的傳統。但是很遺憾的是我國產品質量監管立法的思路從一開始就有偏差,這就是政府對產品質量的提高大包大攬。如果說在計劃經濟時代上述立法思路尚有合理性,那么在已經進入市場經濟的今天,上述立法的思路就存在嚴重問題,因為市場經濟社會,政府只能是有所為有所不為。

第二,是由國際社會產品質量監管立法的趨勢決定的。國際社會對產品質量監管立法有一個從不重視到重視的過程,比如美國、歐盟產品責任立法均走在國際社會的前列,但美國、歐盟早期的產品責任立法不太重視產品質量監管,在產品責任問題上強調“看不見的手”的作用。隨著經濟的發展,為保護消費者合法權益的需要,美國、歐盟產品責任立法紛紛調整立法的重心,加強了產品質量監管立法。如美國除了頒布《消費者產品安全法》《兒童安全保護法》外,還針對食品、藥品及化妝品等特殊產品進行單獨立法。美國產品責任立法從形式到內容都比較明確,就是為了加強產品安全的監管。歐盟通過頒布產品責任指令的形式明確規定產品生產者和銷售者的產品安全責任。[3]

第三,是由我國面臨的嚴峻現實決定的。我國雖然有加強產品質量管理很好的立法傳統,但由于我國市場經濟建立時間不長,加之人們的法律意識不強,市場中假冒偽劣比較泛濫,因產品不安全引發的產品質量事件一起接著一起,這些產品質量事件的發生不僅給國家和消費者造成較大的損失,而且嚴重影響我國產品的對外出口,損害了國家的形象。要想改變這種嚴峻的現實,就必須把保證產品的安全作為貫穿我國產品質量立法的一根紅線,通過相應的制度設計加以實現。

2.明確政府監管產品質量的核心是保證產品的安全

政府監管產品質量是政府的法定職責,但政府監管與市場調節應有區分,政府監管產品質量的核心是保證產品的安全。我國產品質量法為了加強政府對產品質量的監管,規定了一系列管理制度,如企業質量體系認證制度、產品質量認證制度等,實踐證明這些管理制度實際發揮的作用不理想,很難發揮一個法律制度應有的作用,原因在于這些管理制度的立足點和落腳點不是產品的安全性。最能反映產品質量管理法律制度的是產品質量抽查制度,但是該制度存在抽查范圍過于寬泛,不僅包括可能危及人體健康和人身、財產安全的產品,而且包括影響國計民生的重要工業產品和消費者、有關組織反映有質量問題的產品,一句話,沒有把產品的安全作為產品質量抽查制度的核心。

從保證產品的安全性出發,我國產品質量法關于產品質量的監管可以做出如下的調整:

第一,立法應明確政府監管產品質量的核心是確保產品質量的安全,產品的使用性等交由市場調節;

第二,明確產品抽查的重點,是可能危及人體健康和人身、財產安全的產品,產品抽查的目的,不是檢驗產品是否合格,而是產品是否安全;

第三,圍繞產品安全,增設新的產品質量管理制度。如不安全產品的召回制度。不安全產品即缺陷產品,由于缺陷產品往往是成批量的,當這些產品投放到市場上后,將對消費者生命、財產安全造成損害,如不加以干預,其損害將是廣泛而無法控制的。正因為如此,在美國首先確立了缺陷產品召回制度以后,其它西方國家也紛紛建立了缺陷產品的召回制度。[4]缺陷產品的召回制度對于強化國家對產品質量的監管、維護消費者合法權益起到了極其重要的作用。雖然我國單項法律如《食品安全法》確定了不安全食品的召回制度、單項法規如《缺陷汽車產品召回管理規定》確定了不安全汽車產品的召回制度,但是單項法律法規最多也不可能涵括所有的產品,規范產品質量的基本法是產品質量法,那么缺陷產品的召回制度就不能只在單項法律和行政規章的層次,應在我國產品質量法中作出相應的規定。

3.明確規定生產者和銷售者的產品安全義務

生產者和銷售者產品質量義務是法定的義務,其法定性的原因在于保護消費者的需要,影響消費者最重要的是什么,是產品的安全性。防止不安全產品產生和流向消費者的重要環節就是生產和銷售環節,因此,立法規定生產者和銷售的產品安全義務應是順理成章的。

我國產品質量法對生產者和銷售者產品質量義務的規定不可謂不多,而且為了強化生產者和銷售者的產品質量義務,立法在義務前加上責任,很顯然,這里所說的責任不是指違反義務的結果,而是指義務本身。問題不在于立法規定的生產者和銷售者義務數量的多少,而是在于規定得是否合理。筆者認為,生產者和銷售者的產品質量義務可以是多方面的,但必須明確產品安全義務是生產者和銷售者的主要義務。生產者和銷售者無論生產和銷售什么樣的產品,保證產品安全都是其基本的義務。

4.產品質量責任應圍繞產品安全進行相應的重構

產品質量責任制度是最能體現產品質量立法宗旨的法律制度,也是最能保證產品質量法其他法律制度發揮作用的重要制度。既然我國產品質量法的立法宗旨之一是為了保證產品的安全性,那么產品質量責任制度就必須作出相應的重構。具體建議如下:

第一,民事責任部分,加大賠償的范圍,明確承認精神損害賠償,引入美國的懲罰性賠償制度;

第二,行政責任部分,對于嚴重忽視產品安全,故意向社會提供不安全產品的不法分子加大打擊力度,采取較為嚴厲的經濟制裁措施。可以仿效美國等西方國家的做法,大幅度提高處罰的額度。如美國的處罰額高達100萬美元,有前科的可高達500萬美元。[5]因為只有這樣,才能最大限度地加大不法分子從事假冒偽劣的成本,甚至使之徹底喪失從事假冒偽劣的經濟基礎。

此外,還應提高刑事處罰的力度。故意向社會提供不安全產品也是一種危害公共安全的行為,可能對有些不法分子僅僅從經濟上進行制裁不足以制止其違法行為,因此,對其刑事制裁才能形成足夠的威懾力,加大刑事制裁的力度才能徹底消除生產者和銷售者對產品安全的輕視,提高整個社會的產品安全水平。□

[1]汪張林.論我國產品質量管理立法的完善[J].學術探索,2009(2).

[2]汪張林.保護消費者合法權益原則在《產品質量法》中的貫徹[N].廣西質量監督導報,2009(06).

[3]杜志華.歐盟通用產品安全法律制度初探[J].現代法學,2003(6).

[4]蔣辰昕.試論缺陷產品召回制度[J].廣西政法管理干部學院學報,2004(1).

[5]孫波.產品質量法立法缺陷之補救[J].前沿,2003 (6).

責任編輯:錢國華

D922.1

A

1004-1605(2010)11-0062-04

汪張林(1962-),男,安徽安慶人,安徽工程大學管理學院副教授、副院長,碩士生導師,主要從事教學管理工作和產品質量法的教學與研究。