高校開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的影響因素及對(duì)策分析

　　【摘要】 文章結(jié)合我國(guó)高校的實(shí)際情況，分析了高校開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義，從審計(jì)環(huán)境、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及審計(jì)隊(duì)伍等方面重點(diǎn)研究并分析了高校開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的影響因素，提出了相關(guān)對(duì)策建議，以期對(duì)完善我國(guó)高校績(jī)效審計(jì)起到一定的推動(dòng)作用。
　　【關(guān)鍵詞】 高校； 績(jī)效審計(jì)； 影響因素； 對(duì)策
　　
　　近年來(lái)隨著我國(guó)高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，教育投入和各種創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，但高校教育經(jīng)費(fèi)的使用尚存在低效浪費(fèi)現(xiàn)象，因此如何更好地發(fā)揮現(xiàn)有教育資金的使用效益是高校急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前我國(guó)的高校績(jī)效審計(jì)工作尚未完善，還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和研究，以促進(jìn)高校提高教育資源的利用效率。
　　
　　一、開(kāi)展高校績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義
　　
　　（一）績(jī)效審計(jì)是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要
　　美國(guó)早在20世紀(jì)80年代就實(shí)施了對(duì)高等教育的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，田納西州于1979年即建立了高等教育績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)審計(jì)署2008至2012年發(fā)展規(guī)劃中也提出要全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，到2012年每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。劉家義審計(jì)長(zhǎng)在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上要求將績(jī)效理念貫穿于審計(jì)工作的始終，全力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)工作。在近幾年全國(guó)各地開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)中，除進(jìn)行真實(shí)、合規(guī)、合法性審計(jì)外，均增加了對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益的相關(guān)評(píng)價(jià)。這些都為我國(guó)今后高校內(nèi)部審計(jì)工作指明了發(fā)展方向及工作目標(biāo)。
　　（二）績(jī)效審計(jì)是提高資源管理水平的需要
　　隨著我國(guó)高等教育改革的深化，國(guó)家投入的教育資金總量不斷增加，如何合理、高效地使用這些教育資金，是高校提高辦學(xué)水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。目前高校在資金管理中存在不少欠缺，如在學(xué)校對(duì)外合作辦學(xué)中存在決策不科學(xué)，導(dǎo)致合作辦學(xué)損失甚至訴訟，影響學(xué)校聲譽(yù)；在各地興起的新校區(qū)建設(shè)中存在前期規(guī)劃不足、設(shè)計(jì)不合理、工程變更增多、一味趕工期等造成工程造價(jià)大幅增加；創(chuàng)辦校辦產(chǎn)業(yè)前期可行性論證不充分，造成投資失敗，損失無(wú)法收回等現(xiàn)象。高校績(jī)效審計(jì)是在財(cái)務(wù)收支審計(jì)基礎(chǔ)上，對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)、固定資產(chǎn)投資、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，評(píng)價(jià)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性，并尋求提高績(jī)效、完善管理的途徑，實(shí)現(xiàn)高校資源管理水平的不斷提高。cf1cb598c22856c871e6413252d25819c5b5ca63c19ffe35bf39db264e7b5026
　　（三）績(jī)效審計(jì)是提高資金使用效率的需要
　　隨著高校支出的不斷增長(zhǎng)及教育資源的有限，各高校應(yīng)盡可能高效的利用資源，減少浪費(fèi)。2009《中國(guó)高等學(xué)校績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》從高校的資源利用方面對(duì)教育部直屬的72所高校進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，有近半數(shù)高校過(guò)去3年投入多產(chǎn)出少，顯得“高耗低產(chǎn)”；有29所高校“產(chǎn)出高于投入”。國(guó)家每年給985、211各類(lèi)高校投入上千萬(wàn)至上億元的經(jīng)費(fèi)，但最后的使用效益如何尚不知道。目前各高校資產(chǎn)設(shè)備購(gòu)置計(jì)劃不統(tǒng)一，造成重復(fù)購(gòu)置；在基建投資中有的尚未建好便由于不符合需求等原因進(jìn)行拆除，造成不必要的浪費(fèi)；對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及科研經(jīng)費(fèi)的管理缺乏后續(xù)跟進(jìn)，經(jīng)費(fèi)支出缺少效益管理。高校績(jī)效審計(jì)既需關(guān)注各類(lèi)資金使用的規(guī)范性，又需要關(guān)注資金使用的效益性，并分析資金使用效益低下的原因。
　　
　　二、開(kāi)展高校績(jī)效審計(jì)的影響因素
　　
　　（一）審計(jì)實(shí)施的環(huán)境影響著高校績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展
　　績(jī)效審計(jì)是以被審計(jì)單位提供的真實(shí)、合法的數(shù)據(jù)和資料為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的績(jī)效。目前高校預(yù)算編制不完整、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告或信息欠真實(shí)、弄虛作假現(xiàn)象還較嚴(yán)重，這給績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展增加了很大難度。另外績(jī)效審計(jì)所需的資料，除了常規(guī)的賬簿報(bào)表外，還需要收集大量經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的背景、目標(biāo)、計(jì)劃、控制等一系列證據(jù)資料。但由于高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、資金分配等環(huán)節(jié)介入較為被動(dòng)和滯后，對(duì)許多重要的非量化信息無(wú)法收集到比較詳實(shí)的資料，從而給績(jī)效審計(jì)增加了難度，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。高校作為事業(yè)單位，一般較注重完成招生計(jì)劃等任務(wù)，其內(nèi)部管理水平往往不高，內(nèi)部控制制度較弱、制度執(zhí)行不力或在關(guān)鍵環(huán)節(jié)失去控制，使高校績(jī)效審計(jì)失去相應(yīng)的程序保障。
　　（二）審計(jì)法規(guī)體系的缺失影響著高校績(jī)效審計(jì)的效果
　　美國(guó)早在1972年就制定了《公認(rèn)的政府審計(jì)準(zhǔn)則》，英國(guó)1997年頒布了《績(jī)效審計(jì)指南》和《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》。我國(guó)一些地方政府雖對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了探索，如2001年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》、2003年《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》、2008年《浙江省投資績(jī)效審計(jì)操作指南》先后引入了效益審計(jì)，但無(wú)類(lèi)似的全國(guó)性績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)及相關(guān)制度。在2006年新修訂的《審計(jì)法》及2010年新的《審計(jì)法實(shí)施條例》中雖規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法和效益情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，在《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》及《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》也提及對(duì)單位的效益進(jìn)行審計(jì)，但均未明確提出績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、范圍、責(zé)任等，法律授權(quán)不完備。審計(jì)部門(mén)由于缺乏績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)及統(tǒng)一的技術(shù)、方法的指導(dǎo)，實(shí)際工作時(shí)，只能摸著石頭過(guò)河，各自進(jìn)行探索和嘗試，極大的影響了我國(guó)高校績(jī)效審計(jì)的效果。
　　（三）審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系的不完善影響著高校績(jī)效審計(jì)的科學(xué)
　　績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系是審計(jì)人員用于評(píng)價(jià)和發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)的依據(jù)和基礎(chǔ)。建立科學(xué)可行的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有助于控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、作出客觀評(píng)價(jià)。我國(guó)自1999年以后，財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)雖陸續(xù)制定了《國(guó)有資本金績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等，為開(kāi)展企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)工作、規(guī)范企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)提供了有利條件。但是對(duì)于高校績(jī)效審計(jì)工作目前尚無(wú)明確的規(guī)范，缺乏績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及可操作性指導(dǎo)文件。影響了審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)，影響績(jī)效審計(jì)的科學(xué)性、審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度，降低了整個(gè)績(jī)效審計(jì)功效。
　　（四）審計(jì)隊(duì)伍未能適應(yīng)高校績(jī)效審計(jì)發(fā)展的需要
　　根據(jù)各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)實(shí)際情況，多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)及審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)勝任能力是開(kāi)展審計(jì)工作的必要保障。美國(guó)GAO錄用了會(huì)計(jì)、法律、計(jì)算機(jī)等多方面專(zhuān)家，目前此類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才已占美國(guó)GAO人員總數(shù)的3/4，多結(jié)構(gòu)的人員配置提高了績(jī)效審計(jì)的工作效率。但目前我國(guó)高校的審計(jì)人員大多屬“財(cái)會(huì)型”，計(jì)算機(jī)、財(cái)政、法律等現(xiàn)代審計(jì)所需要的其他專(zhuān)業(yè)背景人員較少，對(duì)較高層次的績(jī)效審計(jì)工作尚不能完全、高效的開(kāi)展。在績(jī)效審計(jì)開(kāi)展較好的國(guó)家其科技發(fā)展水平也較高，如美國(guó)廣泛使用的數(shù)量分析方法及決策模型，英國(guó)的質(zhì)量控制法、碰頭會(huì)法、計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)法等大大提高了績(jī)效審計(jì)的科技含量。而我國(guó)高校審計(jì)實(shí)踐中仍以傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)分析法、圖表法、分析性復(fù)核等方法進(jìn)行審計(jì)，缺乏決策分析、決策模型及計(jì)算機(jī)相關(guān)軟件的高級(jí)使用，難以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)需要。
　　
　　三、開(kāi)展高校績(jī)效審計(jì)的對(duì)策分析
　　
　　（一）加大會(huì)計(jì)信息失真的懲治力度，建立有效的內(nèi)控機(jī)制
　　高校績(jī)效審計(jì)是建立在會(huì)計(jì)信息資料客觀真實(shí)基礎(chǔ)上的，沒(méi)有了客觀真實(shí)性，高校績(jī)效審計(jì)也就成了無(wú)源之水，無(wú)本之木。為確保會(huì)計(jì)信息資料的真實(shí)性，打擊弄虛作假行為，需要對(duì)單位負(fù)責(zé)人實(shí)施有效的控制，明確、加重單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)責(zé)任。筆者認(rèn)為，在整頓會(huì)計(jì)工作秩序中，要在相關(guān)法律、法規(guī)中，進(jìn)一步明確單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)造假應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)提供虛假會(huì)計(jì)信息的會(huì)計(jì)人員或強(qiáng)迫指使會(huì)計(jì)人員做假賬的單位領(lǐng)導(dǎo)加大懲治力度，使造假的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)期收益，以有效扼制會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象。各高校應(yīng)通過(guò)建立完善的內(nèi)控機(jī)制，使權(quán)利相互分離相互制衡，解決內(nèi)部控制和監(jiān)督不到位問(wèn)題，保護(hù)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、可靠，以更好地保護(hù)學(xué)校的整體利益。對(duì)學(xué)校內(nèi)部各部門(mén)的控制應(yīng)加大審查力度，定期或不定期進(jìn)行自我評(píng)估，及時(shí)對(duì)原有制度進(jìn)行調(diào)整和修改，使內(nèi)部控制在動(dòng)態(tài)中得到完善和發(fā)展。
　　
　　（二）完善高校績(jī)效審計(jì)的相關(guān)法規(guī)
　　依法審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督的重要特征，完善的績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)體系是全面開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的前提和保障。澳大利亞、英國(guó)、美國(guó)都先后制定了相關(guān)的法律法規(guī)，完成了各國(guó)績(jī)效審計(jì)法律體系的建立。我國(guó)自1988年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》，1994年頒布2006年修訂了《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，2003年制定了教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則及內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定等，以上法規(guī)均未對(duì)績(jī)效審計(jì)作出具體明確規(guī)定，法律授權(quán)不完備，缺乏可操作性。我國(guó)應(yīng)積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的法制建設(shè)，在《審計(jì)法》基礎(chǔ)上借鑒西方績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，結(jié)合我國(guó)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定《績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則》，并制定績(jī)效審計(jì)的一般準(zhǔn)則、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則等具體實(shí)施準(zhǔn)則；通過(guò)一系列的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則來(lái)規(guī)范績(jī)效審計(jì)實(shí)施的程序，并對(duì)績(jī)效審計(jì)的對(duì)象、程序、報(bào)告等方面作出具體規(guī)定；對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平及職業(yè)素養(yǎng)提出明確要求，以指導(dǎo)審計(jì)人員科學(xué)有效地開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作。
　　（三）建立一套可操作的高校績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系
　　最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織指出，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)決定效益審計(jì)的成敗、決定績(jī)效審計(jì)意見(jiàn)和結(jié)論的準(zhǔn)確性及說(shuō)服力，是效益審計(jì)的關(guān)鍵所在。由于高校存在院、部、處、后勤、校辦產(chǎn)業(yè)等不同性質(zhì)的實(shí)體，高校的資金管理較復(fù)雜，決定了高校績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的廣泛性。筆者認(rèn)為，根據(jù)高校績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)及資金運(yùn)行狀況，高校績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系主要應(yīng)包括反映教育資源經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性三方面的指標(biāo)，其中經(jīng)濟(jì)性具體可用學(xué)校資產(chǎn)負(fù)債率、生均教育場(chǎng)地、房舍面積、生均教育圖書(shū)器材等指標(biāo)反映；效率性可用設(shè)備利用率、圖書(shū)利用率、專(zhuān)職教師比例、教師人均工作量等指標(biāo)反映；效果性可用畢業(yè)率、就業(yè)率、專(zhuān)職教師人均科研經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)反映。總之要開(kāi)展高校績(jī)效審計(jì)工作，就必須建立一套適合高校特點(diǎn)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及一系列有針對(duì)性的指標(biāo)體系，提高績(jī)效審計(jì)的科學(xué)性。
　　（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)審計(jì)技術(shù)和方法
　　績(jī)效審計(jì)以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)，既要查合法性、合規(guī)性，又要評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)人員具有較高的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)、全面的知識(shí)結(jié)構(gòu)、較強(qiáng)的判斷力和綜合分析能力，高校需構(gòu)建一支多元化的內(nèi)部審計(jì)人才隊(duì)伍。
　　第一，建立復(fù)合型人才結(jié)構(gòu)。高校審計(jì)部門(mén)在招收人員時(shí)應(yīng)考慮多學(xué)科領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)配備，有意識(shí)地吸收非財(cái)務(wù)領(lǐng)域的其他學(xué)科的人才進(jìn)入審計(jì)領(lǐng)域，在經(jīng)費(fèi)緊張時(shí)可借用外部事務(wù)所或社會(huì)機(jī)構(gòu)人員參與到績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目組，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員結(jié)構(gòu)的多樣化。
　　第二，加強(qiáng)審計(jì)人員培訓(xùn)。對(duì)于現(xiàn)有審計(jì)人員一方面加大后續(xù)教育的廣度和深度，增加對(duì)其他學(xué)科知識(shí)的培訓(xùn)，提升其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，拓展其知識(shí)領(lǐng)域，培養(yǎng)一專(zhuān)多能的復(fù)合型人才；另一方面加大對(duì)骨干審計(jì)人員的培訓(xùn)，對(duì)此類(lèi)人員進(jìn)行相關(guān)績(jī)效知識(shí)的針對(duì)性培訓(xùn)，通過(guò)對(duì)國(guó)外績(jī)效理論及實(shí)踐的學(xué)習(xí)，拓寬視野并進(jìn)行績(jī)效審計(jì)方法和技術(shù)的培訓(xùn)，提高現(xiàn)有骨干審計(jì)人員的績(jī)效審計(jì)實(shí)戰(zhàn)能力，盡快適應(yīng)績(jī)效審計(jì)工作的需要。
　　第三，改進(jìn)技術(shù)方法。在審計(jì)署2008至2012年發(fā)展規(guī)劃中指出，要大力推進(jìn)信息化建設(shè)，積極推進(jìn)計(jì)算機(jī)審計(jì)，進(jìn)一步探索和完善信息化環(huán)境下的審計(jì)方式。因此高校審計(jì)部門(mén)目前應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，建立審計(jì)信息管理系統(tǒng)，運(yùn)用CAAT（Computer assisted audit technique）開(kāi)展計(jì)算機(jī)輔助項(xiàng)目審計(jì)；運(yùn)用整體檢測(cè)法ITF（Integrated Test Facility）利用測(cè)試數(shù)據(jù)對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)際測(cè)試；運(yùn)用審計(jì)署現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施系統(tǒng)（AO），在審前確定審計(jì)范圍，獲取項(xiàng)目資料，利用AO中的ASL審計(jì)腳本語(yǔ)言編寫(xiě)環(huán)比、定比等計(jì)算方法與實(shí)際執(zhí)行情況和目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行差異判定，這些方法在績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中直接、直觀，具有較強(qiáng)的操作性，可大大提高審計(jì)效率，節(jié)約審計(jì)成本。
　　綜上所述，高校績(jī)效審計(jì)是提高教育經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性、有效性的重要措施，雖然目前尚存在一定的影響因素，但只要積極尋求相關(guān)的對(duì)策，就能推動(dòng)高校績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展。●
　　
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