突破既得利益者的阻力實質推動《教育規劃綱要》落實

中共中央、國務院近日印發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》(以下簡稱《綱要》)，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

將這一《剛要》與今年2月28日發布的征求意見稿進行對比，不難發現，正式頒布的《剛要》有不少地方進行了修訂，語氣更為明確。比如，在“推進政校分開、管辦分離”部分，有一重要的描述變化——將此前的“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”修訂為“隨著國家事業單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。這里少了一個“逐步”，無疑體現了取消學校行政級別、改革學校行政化管理模式的堅定態度。

但總體而言，《綱要》并沒有實質性的修改。以此前公眾意見比較集中的學前教育而言，正式頒布的《綱要》并沒有修訂學前教育的發展目標，依舊是“積極發展學前教育，到2020年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區普及學前三年教育。重視0至3歲嬰幼兒教育”，所作的修改也主要體現在文字表述上，諸如由“積極發展公辦幼兒園，大力扶持民辦幼兒園。實行成本合理分擔機制，對家庭經濟困難幼兒人園給予財政補助”修改為“大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒同。加大政府投入，完善成本合理分擔機制，對家庭經濟閑難幼兒入園給予補助”。

這樣的比照，或許會令大家略微失望——轟轟烈烈地征求意見，公眾也提了那么多意見，為何采納者寥寥?筆者并不這么看。征求意見稿的表述，是迄今為止教育改革所能達成的共識，大家希望在公開征求意見的基礎上增進共識的心情是可以理解的，但要被大幅采納，可能性極小——這需要義一個漫長的利益博弈過程。

筆者更為關注的是目前《綱要》所設定的教育發展和改革目標、舉措能否真正落實。比如，《綱要》明確提出，提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，2012年達到4％。社會各界對此評價頗高。然而，在6月份，財政部負責教育資金投入的教科文司就召開預算會，對《綱要》落實所需資金規模、分年度投入計劃和投入方向以及籌措資金方面進行研究落實。財政部官員表示：“要實現這個目標，財政缺口有幾千億。”這難免令人擔憂，4％的目標是否能如期實現?或者，2012年實現了，之后能否持續保持?這樣的擔憂是有前車之鑒的。1993年版的《中國教育和發展綱要》就明確指出：“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例．本世紀末達到4％。”然而時至今日，這一目標尚未達到。要確保4％的教育投入目標真正得以落實，要改革教育經費的撥款方式，建立國家和地方的教育撥款委員會，其職責是負責教育預算，并監督按預算撥款。

再比如，雖然《綱要》明確“取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，然而，究竟怎樣推進取消行政級別的改革，有關人士還是感到一片茫然。筆者接觸的教育人士，幾乎沒有幾個相信會真正取消行政級別的——是靠教育行政部門?還是靠學校行政機構?取消行政級別之后政府怎樣管理學校?校領導們心甘情愿被取消行政級別嗎?因為取消行政級別涉及政府與學校關系、學校領導遴選、學校內民主管理的系統問題，其中，教育行政部門放權(財權和人事權)最關鍵。可是，教育行政部門愿意主動放權嗎?而刁詭的是，主導教育改革的恰恰是教育行政部門。所以，這也難免讓公眾對學校的去行政化改革難以樂觀。為此，推進中央向地方放權、政府向學校放權、落實和擴大學校的辦學自主權，不應該由政府教育行政郝門主導，也不應該把教育綜合改革辦公室設立在教育行政部門，而應該至少設立在國務院，最好設立在全國人大，由人大機構來主導教育改革，促進教育分權，并對教改是否落實進行問責。

類似的《綱要》執行問題，還有很多。包括義務教育的均衡發展、現代大學制度的構建、進城務工人員子女當地求學與升學問題……國務院總理溫家寶曾說，《綱要》應該反映國家的意志、決心和戰略眼光，讓人民看到希望，從而增強對中國教育的信心。現在，《綱要》已經啟動實施，人民對中國教育的信心能否增加，就要看具體的落實情況了。倘若《綱要》只是墻上規劃，在現實中難以突破既得利益者的阻力，仍是維持現有利益格局，那么，公眾對教育的信心，不僅難以增加，甚至還可能會進一步喪失。因此，對于既已確定的改革目標，要進一步明確改革的主導者、改革的途徑與手段，以加快實施進程。