平原地區集體林權制度改革研究

2008年7月中共中央國務院發布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，明確提出將用5年左右時間基本完成明晰產權、承包到戶的改革，通過采取一系列與明晰產權的基礎改革相配套的措施，確保“農民得實惠，林業得到資源，生態受保護”。 新鄭市人民政府印發了 《關于深化集體林權制度改革的實施意見》新政(2008)10號，對平原地區林地使用制度進行了有特色的林業產權制度改革。通過改革，新鄭市在管理好現有林地的同時，不斷擴大林地面積、提高森林覆蓋率，加強農田林網的生態公益林建設，大力發展城市林業，加強村莊綠化建設，提高了全市的綠化水平。

一、加強農田林網的生態公益林建設

新鄭市按照林業功能，進行了林業分類經營，根據社會對林業、生態和經濟的需求及對森林功能的不同，將森林劃分為公益林和商品林。

(一)公益林處置權需要突破，以實現農戶權益

新鄭市利用多平原、少丘陵山地的特點在前一階段林權改革中，將大量溝渠、路旁以各種方式將使用權和經營權交給了農戶。這吸引了社會資金流入，促進了生態新鄭的建設。但是這部分由個人投資形成的以防護林為主，占新鄭80%的林分，目前不允許通過采伐獲取木材收益，僅有少量財政補貼，經濟回報極低。長此以往，不但不能進一步吸引社會資金流入，還直接影響現有林分的管護，降低現有林分的生態效益。因此，應進一步深化林權制度改革，探討公益林利用與保護的制度，探討如何落實公益林經營、處置權利。應該開展生態公益林限制性利用試點工作，按照分區施策、分類管理和適度經營的原則，對生態公益林按保護等級采取相應的經營措施，發展林業，鞏固平原林業產權制度改革的成果。

(二)加大對生態公益林的資金投入，保證資源合理配置

生態公益林能發揮巨大的生態作用，具有公共產品性質。相應的資源配置應由國家直接投入，或由國家對生產者進行補助，使生產者獲得正常收益。生態公益林的總量的增加需要政策傾斜，加大政府對增加生態公益林面積總量所需資金的投入。無論是作為經濟發達地區生態環境的要求，還是作為生態災害頻發地區的要求，所需生態公益林總量必須增加。

在保證總量的同時，要調整樹種結構。結構的調整要求政策傾斜，加大政府對生態公益林樹種調整所需資金的投入。目前新鄭市的樹種單一情況已經比較嚴重，病蟲害問題也日益嚴重，森林的防護效能在降低。因此，在未來的生態新鄭建設中要注意樹種結構的調整，增加鄉土樹種并進行馴化改良，同時考慮傳統樹種的提純復壯。這些高成本的投入必須有政策傾斜。

二、大力發展城市林業

新鄭經濟發達，城鎮面積逐步擴大，城市林業建設具有重要地位。根據《中國21世紀議程林業行動計劃》，我國城市林業發展的總體目標是到21 世紀初人均公共綠地面積達到7m2以上，到21 世紀中葉人均公共綠地面積達到25～50m2。為此，應采取以下對策:

(一)加強宣傳，提高認識

確立城市林業的重要地位，廣泛開展生態環境保護和建設城市林業重要性的宣傳教育活動，逐步建立城市林業公共教育制度，讓公眾全面了解城市林業的重要作用和多種功能，提高全社會對城市林業重要性的認識，鼓勵全民和全社會參與城市林業建設和保護。

(二)將城市林業建設納入城市建設的總體規劃中

建立必要的機制，把城市林業建設納入城市建設總體規劃之中，并理順管理體制，把林業部門納入統一的管理體系，協調好林業、農業、園林、環保、城建、市政、國土、交通等各部門之間的關系，確保城市林業健康有序地發展。

在城市建設中建立節點、中樞、廊道、斑塊等綠網的結構模式，相互間實現可達性、滲透性、均勻性、循環性、資源節約與效益最優化等功能;在城市的各種廢棄地，包括垃圾填埋場、廢棄采石場等采用生態恢復技術;在城市綠地貨幣化計量中考慮林木價值，包括林木對土地利用、環境改善、房地產的增值，林木在地產拍賣、交易中的附加值等。

(三)將城市林業建設與水體保護結合起來

新鄭市地處淮河流域，境內有雙洎河、黃水河、潮河、姬水河等。由于工業化、城市化的進程加快，加之長期以來對河流資源環境缺乏有效管理和保護，河網水系存在著嚴重問題，主要表現為:河道普遍堵塞淤淺，引排能力嚴重衰減;非法填埋和盲目圈墾嚴重，導致河面大量縮小，調蓄功能大大減弱;水污染嚴重，水生態環境惡化。保護水資源，維護水生態，已經成為經濟社會與資源環境協調發展的一個重大課題。

(四)大力發展景觀林業

一是要將一些重要的旅游景點如具茨山、黃帝故里的林業建設與風景林建設工程結合起來，對貫通風景區的公路沿線進行綠化，恢復植被、文物、景觀;二是造林綠化要從丘陵向平原地區發展，在以小城鎮綠化、農田林網為重點的平原綠化達標建設中，實施城鄉一體現代林業示范區建設，骨干道路、河道兩側建成了寬幅綠帶，建成生態良好的城鎮、中心村，改善市區建成區的生態環境;三是擴大城市森林和綠地面積，提高城市森林資源、樹木及綠地的數量和質量，利用生物共生互利原理，建立合理的多林種、多樹種、多層次的城市綠地及城市森林景觀結構，形成以城帶鄉、以鄉促城、城鄉聯動、點線面相結合的城鄉一體綠化大格局。

三、加強村莊綠化建設

在當前生態新鄭建設中，提高森林覆蓋率的關鍵問題之一是擴大林地供給，村莊綠化建設是行之有效的方法。具體措施:

(一)科學規劃、分類指導

結合實際，制定村莊綠化總體目標。在實施過程中，要根據不同村莊的地理位置和特點，因地制宜，分類指導。村莊分丘陵區、平原區，其中丘陵地區村莊綠化覆蓋率達到40% ，平原區村莊綠化覆蓋率達到35%。

(二)生態優先

把改善村莊的生態環境作為首要目標，以綠化為主，建設結構合理的經濟林果、觀賞樹種、喬灌花草科學配置的村莊綠化體系。尊重農民的意愿，維護農民的利益，實現綠起來與富起來、美起來相結合，促進農民致富奔小康，鼓勵和支持發展庭院林業經濟，實現經濟效益、社會效益、生態效益的有機結合。

(三)實現生物多樣性

大力開展庭院綠化，行政村區域內道路、河道宜綠化地段綠化，在農田林網防護林建設中，可以選擇一些生長速度快、干型高大的喬木樹種，加快村莊綠化，提高綠化覆蓋率。同時，加強對村莊森林資源、古樹名木和綠化成果的保護，以實現生物多樣性。

四、應注意的幾個問題

(一)增加林木種苗供給

林業產權制度改革，形成經營主體多元化的格局，進而出現了多元的利益主體和多元的利益關系，體現出不同的利益要求。改革完成后，政府職能發生變化，出現了許多新情況和新問題。其中如何充分利用種源、林分和個體選擇，按照自然區劃和樹種特點，建立良種生產基地，以滿足生態新鄭建設的需要，是地方政府關心的問題。林木種苗是最基本、最特殊的林業生產資料，是林業科技進步的重要載體，承擔著傳承林木遺傳資源、森林世代繁衍和促進林業發展的重要使命。在這種變革時期，可以通過市場和政府解決苗木供給問題，以加強林木種苗發展，加快林業科技創新、體制創新、機制創新，建設現代林業，實現林業可持續發展。基于以上原因，除技術上應該有所突破外，應該建立較為完善的財政政策體系，以增加林木種苗的有效供給:

1.加大對研究與開發的投入。由于樹種的適應性問題，各地應因地制宜發展本地苗木品種。由于目前苗木業發展過程中缺乏人才、資金、信息和有效的創新管理能力，林農個體還不能成為林業技術創新主體。而政府和科研單位、學校在研究與開發資源配置中處于主導地位，各級政府應投入更多的科研經費。

2.對苗木經營者財政扶持。由于苗木經營風險大，加上我國從事苗木經營者技術創新能力低，現階段對種苗經營者財政扶持，有利于苗木產業化。政府財政可通過稅收優惠、財政投融資及政府采購等手段，加大對種苗經營者的技術進步的扶持力度，并通過財政貼息、貸款擔保等對種苗經營者給予資金支持，促進種苗產業的技術進步。

(二)完善投資、金融管理體制

在現行投融資管理體制下，政府按投資和融資額度的大小，由各級行政主管部門行使審批權，而且項目審批制僅限于國有企業。隨著我國經濟的不斷發展，非公有制經濟在林業生產中的地位越來越重要、作用越來越大，對這種項目的行政審批制的弊端表現得越來越明顯，使得非公有制經濟主體處于不平等的地位，影響非公有制經濟主體投資企業的積極性。因此，政府應完善投資、金融管理體制，確保投資和融資渠道暢通。另外，可以通過建立政府、銀行、企業和社會等多元化科技投入體系，充分利用社會上各種閑散資金，分散投資風險。

(三)按照規劃，調整土地用途，增加林業用地

按照《新鄭市林業生態建設規劃》新政〔2007〕51號，到2012年，全市森林覆蓋率平均達到35%以上(林木覆蓋率達到37%以上)，其中:山區森林覆蓋率達到70%以上，丘陵區森林覆蓋率達到36%以上，平原風沙區林木覆蓋率達到34%以上，一般平原農區林木覆蓋率達到32%以上。新鄭市目前的森林覆蓋率為26%，實現以上目標，必須要有切實可行的政策保證，落實造林用地是完成造林綠化任務的前提，也是生態新鄭目標實現的前提，因此，需要根據規劃要求，調整土地用途，將重要生態區位重要地塊的土地以結構調整方式預留為林業用地，并對沿路、沿河、沿村等重點林業生態工程建設用地早做準備，調整到位。

(四)完善林業科技服務體系

林業科技服務主要是為林業生產所必需的生產資料、資金、信息咨詢等提供的“產前服務”，為林業正常生產作業提供的“產中服務”和為產品收購、儲藏、加工、銷售提供的“產后服務”。林業科技服務方式較為單一，目前政府和集體經濟組織所提供的服務主要以無償服務為主。而且這種方式一直延續了幾十年，無論是服務的提供者還是服務的接受者都已經習慣了這種無償服務。目前由于沒有強大的資金作支撐，無法提供優質的服務，林業科技服務的功能正在減弱，有的鄉鎮已經沒有林業科技服務機構和人員，而林業產權制度改革后，在生態新鄭建設中，林業科技服務范圍已經擴大，因此，政府應該提供財政支持，建立林木種苗體系、森林病蟲害防治體系、森林防火體系、科技服務體系及森林資源監測體系等較為完善的林業科技服務體系，以實現建設生態新鄭的目標。

(作者單位:中共新鄭市委黨校)