關于“釣魚執法”的法理辨析

2009年10月14日晚，河南青年孫中界揮刀自斷手指抗議上海“釣魚執法”，引起全國媒體和廣大網民高度關注，把此前已經備受爭議的上海運輸管理部門“釣魚式執法”事件推向一個新高潮。10月17日，上海市政府要求浦東新區政府迅速查明事實，嚴肅處理。而10月20日浦東新區城市管理行政執法局公布的調查結果卻是，不存在所謂的“釣魚執法問題”。這一調查結果的公布，立刻引起軒然大波。在強大的社會輿論壓力下，上海浦東新區決定由法制辦牽頭，組成新的調查組重新調查。10月26日，上海市政府召開常務會議，聽取“孫中界事件”調查情況和處理意見匯報。浦東新區政府當天宣布“孫中界事件”為“釣魚式執法”，此前的初步調查結果與事實不符，向社會公開道歉。同時，上海市啟動相應的問責程序，對直接責任人追究相應責任。上海市監察局12月7日在上海市政府門戶網站公布，上海市浦東新區副區長陸月星、上海市浦東新區城市管理行政執法局局長吳福康，因對10月20日對外發布“孫中界事件”錯誤調查結論負有領導責任，被給予行政警告處分。至此，“釣魚執法”事件畫上一個句號。

一、“釣魚執法”源流考辨

“釣魚執法”，英美叫執法圈套(entrapment)，是英美法系的專門概念。和正當防衛一樣，它是當事人無罪免責的理由。從法理上分析，當事人根本沒有違法意圖，是在執法人員的誘惑下，才從事的違法活動。行政執法中的“釣魚執法”與刑事偵查中的“誘惑偵查”或者叫“誘惑取證”類似。

有學者認為，“釣魚執法”這個概念，目前在任何教材、專著及論文中均未明確提出。“釣魚執法”可定義為:行政機關為了調查某些極具隱蔽性的特殊違法行為，特意設計某種引誘違法的情景，或者根據違法活動的傾向提供其實施的條件和機會，使其違法行為暴露，取得做出具體行政行為的證據所采取的執法手段。雖然“釣魚執法”或“誘惑執法”本身是一個偏向貶義的詞語，含有欺騙的意味，由國家來實施這樣的欺騙行為似乎不具有正當性基礎，但“釣魚執法”在執法目的和執法手段上都有其合理性。

二、“釣魚執法”法理辨析

有專家撰文對誘惑偵查的合法性從實體法和程序法兩個方面進行分析，認為誘惑偵查從實體法上看，違反了罪責自負的原則，從程序法上看，違反了偵查手段法定的原則，違反了刑訴法規定的追究犯罪的程序和步驟。誘惑偵查之非法性正表現在違反了刑訴法先有犯罪事實，后有立案偵查，然后才是偵查手段的運用規定，更為重要的是，這一犯罪事實是已經發生而后被發現，依法應當追究刑事責任的事實。然而實踐中采用誘惑偵查并未遵循這一條規定。大量的案件恰恰相反，對于誘惑犯罪和搜集證據這兩種情形的誘惑偵查應予禁止，對尋找犯罪人和破獲職業犯罪團伙兩種情形的誘惑偵查原則上允許，但要通過立法規定適用的條件和程序。

有學者把誘惑偵查分為“犯意誘發型”和“提供機會型”兩種。從法律原則角度看，“提供機會型”誘惑偵查基本上是合理合法的，而“犯意誘發型”誘惑偵查因可能引起諸多違法的后果而應被堅決禁止。“提供機會型”誘惑偵查，有一定的合法性。首先，從實體法角度看，因“提供機會型”誘惑偵查而落網的犯罪分子，一般都有過先前的獨立犯罪行為，即使單看被誘惑之犯罪，其主動權也是掌握在犯罪分子手中，誘惑者只是提供有利機會。其次，從程序法角度看，“提供機會型”誘惑偵查大多是尋找犯罪嫌疑人的過程，基本上都以確定的犯罪線索和特定的犯罪嫌疑目標為開始偵查的必備條件，所以偵查活動的進行仍遵循刑事訴訟的規定，因勢利導也是“勢”在先而“導”在后。當然也有極少數的案例并沒有通過立案程序而進行初步偵查的情形，這種例外，是法律對任意偵查手段的一種寬松態度。

另有專家對“釣魚執法”的合理性進行考量，認為至少在執法目的和執法手段上具有合理性。“釣魚執法”的直接目的是為了調查某些極具隱蔽性的特殊違法行為，最終目的是為了維護社會公共利益和秩序，從而保障人們的自由、安全和財產。因此真正的釣魚執法在目的上是具有合理性的。

雖然目的正當，但手段的不正當，仍然構成釣魚執法合理性的威脅。狹義的執法專指國家行政機關的公職人員依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動，這是執法活動的常態。廣義上說，造成侵害的執法手段既包括非法的、不合理的執法手段，也包括合法的、合理的執法手段，后者是根據國家授權而為的，是為維護公共利益而不得不對個人利益所做的有限侵害。因此對個案我們應該有所區分。

三、上海“釣魚執法”引起公憤的原因

從以上分析看出，“釣魚執法”是存在一定合理性，容易產生副作用，在執行對象、范圍、方式等方面需要嚴格限制的一種執法方式。而這種執法方式在我國行政執法中，特別是在上海出租車營運管理的行政執法中，卻引發諸如孫中界斷指證明自己清白等一系列惡性案件，引起社會公憤，其中原因，值得認真分析。

(一)“釣魚執法”名為執法，實為謀私

“釣魚執法”之所以能長期存在，是因為背后有利益驅動。上海從1992年開始整治黑車，執法部門推出舉報獎勵制度。在利益驅使下，“鉤子”激增，漸漸出現了“釣頭”，與執法部門合作，形成產業。這個利益鏈上端是公權力機構。據媒體披露，上海市4年來黑車罰款至少8億元之巨。《閔行區交通行政執法大隊2007～2008年度創建文明單位工作總結》中說，兩年時間里，該大隊“查處非法營運車輛5000多輛”，“罰沒款達到5000多萬元”，“超額完成市總隊和區建管局下達的預定指標任務”。在閔行區，“釣鉤”每“釣”到一位私家車司機，便可獲得300元人民幣，“釣頭”則提取200元。寶山區“釣鉤”的價格是200元，南匯區250元，奉賢區則是600元。一個成熟的“釣鉤”，月收入少則二三千元，多則五六千元。而“釣頭”每月能凈賺3至2萬元，一年可達幾十萬元。“釣鉤”和執法人員利益相同，相互配合，編設騙局，將車主引入陷阱，利用公權欺騙搶劫，為了罰款而不擇手段。公權力運用的出發點和落腳點都應該是維護公民的利益。然而，上海的釣魚執法，出發點(名義上)不能不說是為了廣大人民群眾的利益，但落腳點(實際上)成了為自己謀取私利，這就違背了公權力運用的初衷，其目的與公權力運用的目的完全相反，結果成了公共利益的禍害。從本質上說，上海的“釣魚執法”，是執法權的變質、異化，既是公權力沉淪的表征，也是公權力沉淪的結果。

(二)歪風邪氣打著公正的旗號打擊公民道德

法學上有“良法”、“惡法”之說。“惡法”與“良法”相悖，不符合歷史發展規律，不利于生產力發展，不利于社會進步。治理黑車的出發點是好的，我們不能說“釣魚執法”的法就是“惡法”。但是，執法者意圖的不良，在客觀上起到了歪風邪氣打著公正旗號打擊公民道德的作用，這樣的執法，事實上是非法執法。上海交管局的“釣魚執法”之所以激起眾怒，是因為他們在行政執法中，棄公民的良心道德于不顧，用自己貪圖錢財的黑心來吞噬社會大眾救人之危、助人之難的良心，設圈套陷害好心助人但并沒有違法的司機，且把自己設的圈套作為司機違法的證據。有23%的網友認為，“釣魚執法”沖決了道德堤壩。互聯網上流行這樣一條私家車的帖子:“本車拒絕一切搭載求助 ，產婦臨盆、車禍、中風、觸電、溺水都不關我事，尤其是胃疼的!”“釣魚執法”對公民道德的危害程度，由此可見一斑。

(三)“官官相護”護丟了政府公信力

一是上級袒護下級。上海市政府10月17日強調“必須堅持依法行政、文明執法，依法維護正常的交通營運秩序，依法維護經營者、消費者的合法權益”。在上海市政府的要求下，浦東新區責成城市管理行政執法局對下屬部門南匯執法交通大隊一中隊全面核查。10月20日，浦東區相關部門對外公布稱:經浦東新區城市管理執法局全面核查，“孫中界涉嫌非法營運行為”事實清楚、證據確鑿、適用法律正確、取證手段并無不當，不存在所謂的“釣魚執法”問題。

二是法院偏袒行政執法局。在孫中界之前，在上海遭遇釣魚執法的人，試圖通過法律維護自己的合法權益，但是很不幸，無一勝訴，其中一個重要原因是，相關法律竟然是“偏心的”。其實應該說，這是法官和法院的“偏心”造成的，不是法律的“偏心”造成的。法院是社會公正的最后一道防線，當法院也不主持公道時，你這個政府還有公信力可言嗎?

三是官媒袒護官場。閔行區交通行政執法大隊在閔行區委員會黨務公開網發布《區交通行政執法大隊出“新招”整治非法營運》一文高調回應“釣魚案”:“靈活運用‘先取證后查處’方法，可有效緩解執法取證難問題，有利于維護客運市場穩定”。上海東方網，被認為是權威官媒，在“釣魚執法”事件中與民心民意對著干。東方網在浦東執法局10月20日公布孫中界案不存在所謂的“倒鉤”執法問題后，于10月21日頭條推出《“黑車”該不該打?征集如何查“黑車”》，并配以《不要“妖魔化”“黑車”整治》的文章，相關新聞鏈接不談“釣魚”、“倒鉤”、斷指，而是大談黑車的罪惡。東方網網絡調查的跟帖里，一片批評之聲:“這個題目太奇怪，執法部門和‘鉤子’合伙欺詐百姓，還問該不該打!”、“不是打不打‘黑車’的問題，是存在不存在‘倒鉤執法’的問題，打不打‘倒鉤執法’的問題，請東方網將此調查的主題更正”。這樣的官媒護官，進一步激起公憤，使政府公信力在人民心中喪失殆盡。

四、法律正義理性回歸

2009年11月19日下午，上海市閔行區人民法院對“釣魚執法”事件當事人張暉訴上海市閔行區城市交通行政執法大隊一案公開審理，并作出一審判決，確認交通執法大隊行政處罰違法，由執法大隊承擔案件訴訟費50元。這是上海在“釣魚執法”問題上閃現的第一縷法律正義之光。2010年4月17日，正式實施的《湖南省規范行政裁量權辦法》，對行政執法中的“釣魚執法”、“放水養魚”、“頂格罰款”、“多頭檢查”、“重復檢查”等行政執法中的頑疾，開出了針對性“藥方”。湖南的《辦法》，在“釣魚執法”方面，形成了法律正義的星星之火。2010年6月9日 ，上海市政府召開規范加強行政執法工作電視電話會議，宣布上海即將出臺《關于進一步規范和加強行政執法工作的意見》和《行政執法人員執法行為規范》，就程序而言，《規范》有利于進一步落實執法告知制度，規范調查取證，完善執法信息公開，更多體現了對公民財產權的保護。《意見》規定了分類分步執法模式，強調“柔性執法”，堅持處罰與教育結合，避免“以罰代教，以罰代管”。法律正義的太陽在上海噴薄欲出。2010年6月10日，國務院法制辦和中國法學會行政法學研究會在浙江杭州舉辦行政復議論壇，行政復議法修改完善，列入了國務院立法方案。“釣魚執法”的負面影響正在逐步退出中國行政執法領域，全國性的法律正義進入健康孕育過程，行政執法的利劍正理性回歸到人民和政府手中。

(作者系鄭州大學法學院碩士研究生)