論我國農(nóng)業(yè)保險法之規(guī)定意向及價值決定

摘要隨著我國農(nóng)業(yè)保險試點的深入開展，法律的缺失已成為制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的瓶頸。鑒于農(nóng)業(yè)保險的特質(zhì)，我國政策性農(nóng)業(yè)保險法應(yīng)以社會公共利益作為立法的規(guī)定意向及價值決定，這樣才能公平公正的處理農(nóng)民、保險人和國家三者之間的關(guān)系。

中圖分類號:D9222.28文獻標識碼:A

我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)恢復(fù)試辦始于上世紀80年代初期。由于缺乏政策支持和體制配套，到1988年全國90%以上的農(nóng)民沒有農(nóng)業(yè)保險，在自然風(fēng)險面前利益無法得到保障。2002年《農(nóng)業(yè)法》明確提出建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，2004年中央1號文件再次提出發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的問題。連續(xù)六年的中央一號文件都對我國政策性農(nóng)業(yè)保險提出了要求，在中央的引導(dǎo)和各級政府的支持下，農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的局面。到2009年，保險覆蓋的農(nóng)戶數(shù)超過1.3億人次，受益農(nóng)戶達到2185.94萬戶(次)。雖然農(nóng)業(yè)保險在試點取得初步進展，但各地在開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)時缺乏統(tǒng)一的標準，在管理體制和經(jīng)辦模式、風(fēng)險管控、巨災(zāi)風(fēng)險分散機制等方面形成很大差異;政府在農(nóng)業(yè)保險開展過程中的權(quán)力與責(zé)任沒有得到法律的明確規(guī)定，由此帶來的政府行為隨意性將會影響政策的連續(xù)性和有效性。可見，法律的缺位已經(jīng)造成農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營和監(jiān)督管理方面的諸多困難，鑒于農(nóng)業(yè)保險的特殊經(jīng)濟屬性，我國迫切需要對政策性農(nóng)業(yè)保險中農(nóng)民、保險公司以及政府的權(quán)利義務(wù)予以專項立法。

一部法律的規(guī)定意向及價值決定是指想借規(guī)范來規(guī)整特定生活領(lǐng)域的立法者所受規(guī)整的企圖、正義或者合目的性考量。體現(xiàn)了法律賦予特定利益廣泛的保護，對其他利益則不予保護或僅予較小的保護，權(quán)利之許予或拒絕，或者危險的分配。①因此，把握農(nóng)業(yè)保險法的規(guī)定意向及價值決定，既有利于明確我國農(nóng)業(yè)保險立法宗旨，也有利于法官在司法實踐中對法律的解釋適用。

1 政策性農(nóng)業(yè)保險之“保險”

1.1 農(nóng)業(yè)保險具有保險的基本法律特征

農(nóng)業(yè)保險被稱為保險，當(dāng)然具有一般保險的基本特征。首先，農(nóng)業(yè)保險與一般商業(yè)保險的目的都是為了減少風(fēng)險損失的不確定性。現(xiàn)實生產(chǎn)活動中，人類不可抗拒的、不可預(yù)料的危險處處可見，保險就是將危險轉(zhuǎn)移，損失共擔(dān)的一種制度安排。農(nóng)業(yè)保險也是為了減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中風(fēng)險所帶來的不確定性而設(shè)立的。第二，兩者都是以合同為基礎(chǔ)，依照合同約定各自的權(quán)利與義務(wù)。第三，農(nóng)業(yè)保險使個人風(fēng)險得以分散，同樣彰顯了一般保險的“眾人為我，我為眾人”的社會互助。

1.2 農(nóng)業(yè)保險法應(yīng)體現(xiàn)私法自治精神

農(nóng)業(yè)保險合同一種獨立的合同類型，因此它必須具有合同的一般法律屬性，即其是保險人和投保人在自愿平等的基礎(chǔ)上，基于雙方意思表示一致而簽訂的有關(guān)雙方權(quán)利與義務(wù)的協(xié)議。因此，作為雙方民事法律行為，在我國農(nóng)業(yè)保險法中貫徹私法自治精神，才能公正平等的處理合同雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2 政策性農(nóng)業(yè)保險之“農(nóng)業(yè)”

2.1 農(nóng)業(yè)保險的特質(zhì)

首先，農(nóng)業(yè)保險既具有公共產(chǎn)品又具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。其商品性表現(xiàn)為農(nóng)民與保險公司之間的農(nóng)業(yè)保險合同關(guān)系，這也是農(nóng)業(yè)保險法貫徹私法自治的基礎(chǔ)。其非商品性表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險市場存在正外部性，而供需雙方又都無法確切地對正外部性效用進行收費，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場失靈，因此國家必須進行干預(yù)。而一般商業(yè)保險通過市場機制就能較好的運行。第二，農(nóng)業(yè)保險合同的保險標的僅限于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性、自然依賴性和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的多樣性，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的保險價值很難確定，所以，在保險金額難以確定這一點上，顯然不同于商業(yè)保險。第三，由于農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險性、標的特殊性和政策性，其費率計算、責(zé)任審定、損失測定和理賠等方面與商業(yè)保險存在很大差異。第四，農(nóng)業(yè)保險合同多體現(xiàn)有國家的意志，其適用也與國家政策密切相關(guān)。例如在國家宏觀調(diào)控的范圍之內(nèi)對投保人實行保險費補貼、對經(jīng)營保險業(yè)務(wù)的保險公司實行稅收減免，其條款也必須經(jīng)國家機關(guān)或授權(quán)部門審核。

2.2 其農(nóng)業(yè)特質(zhì)要求該法必須體現(xiàn)社會本位原則

“正義”是法律價值之體現(xiàn)，正義要求“同等事件同等處理，不同事件不同處理。”從這個意義上說，農(nóng)業(yè)保險雖然是保險的一種，但是其特質(zhì)體現(xiàn)在“農(nóng)業(yè)”二字上，其具有巨大的經(jīng)濟產(chǎn)出效益和社會效益，有的經(jīng)濟學(xué)家甚至將其定性為準公共產(chǎn)品，因此必須給予不同于商業(yè)保險的法律規(guī)制。另一方面，當(dāng)農(nóng)業(yè)保險既定的社會效益目標不能通過市場機制來實現(xiàn)時，政府就要通過國家立法、國家定價、財政補貼等國家干預(yù)手段，妥善處理私人利益、社會公共利益、國家利益之間的沖突，這樣公共產(chǎn)品的供給和消費才能良性運行。所以農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)堅持社會本位原則，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展應(yīng)著眼于社會效益的最大化而不是追求個人效益或企業(yè)利潤的最大化。

3 政策性農(nóng)業(yè)保險之“政策”

宏觀調(diào)控法涉及到因國家權(quán)力而產(chǎn)生的國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)所及的調(diào)控行為領(lǐng)域;以及受宏觀調(diào)控行為影響的市場主體的經(jīng)濟活動領(lǐng)域。前者是公權(quán)的行使，后者是私權(quán)所受的影響。其作用就是要“讓國家之權(quán)威與私人之策動力量相互結(jié)合”。②具體到我國政策性農(nóng)業(yè)保險立法來說，體現(xiàn)在法律對國家權(quán)力的規(guī)制和對農(nóng)民(下轉(zhuǎn)第168頁)(上接第145頁)私權(quán)的影響兩方面。

3.1 規(guī)范公權(quán):政策法律化是政策性農(nóng)業(yè)保險法的一大特點

在我國的農(nóng)業(yè)保險試點中，政府的作用以及如何發(fā)揮作用沒有法律加以明確，這就增加了政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性，直接制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。因此目前需要發(fā)揮法律在規(guī)范政府行為方面的控權(quán)功能，明確政府在農(nóng)業(yè)保險市場中的責(zé)任和權(quán)力。另一方面，我國政策性農(nóng)業(yè)保險的開展時由政府連續(xù)6年來的中央1號文件推動的，“農(nóng)業(yè)保險就是利用保險的‘外殼’，注入政府支持農(nóng)業(yè)的政策‘內(nèi)容’。”③在現(xiàn)代法治社會，國家干預(yù)作為一種制度安排，是一個有序行為，必須建立在法律授權(quán)和法律約束的基礎(chǔ)之上，國家進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的方式也必須通過法律加以規(guī)范。可見，政策與法律的交叉性是政策性農(nóng)業(yè)保險立法的一大特點，我國農(nóng)業(yè)保險立法就是要將政策經(jīng)法律的形式表現(xiàn)出來。

3.2 影響私權(quán):社會本位理念是實行強制性農(nóng)業(yè)保險的正當(dāng)性基礎(chǔ)

目前許多國家對有關(guān)國計民生的少數(shù)幾種農(nóng)林牧漁產(chǎn)品的生產(chǎn)實行法定的強制保險，對主要農(nóng)作物及主要經(jīng)濟作物也實行強制性保險。而我國《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則，自愿原則實質(zhì)上就是私法自治。但強調(diào)私法自治并不意味著公法不得干預(yù)。私法自治沒有考慮到權(quán)利主體的個體差異，我國農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟能力和積極性受到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益、農(nóng)民收入總水平、收入來源多樣化以及農(nóng)民對風(fēng)險的認識程度和保險意識等的影響，有效需求明顯不足，參與率很低。只有實行農(nóng)業(yè)保險投保的一定強制性，才能確保投保規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)保險的參與率，從而保證農(nóng)業(yè)風(fēng)險能在空間和時間上進行有效地分散，實現(xiàn)社會效益最大化。值得一提的是1994年美國《農(nóng)業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能得到政府的其他福利計劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼和保護計劃等;必須購買巨災(zāi)保險，然后才能追加購買其他的保險。這種將參與農(nóng)業(yè)保險與其他農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策相聯(lián)系的做法，在一定程度上造成了事實上的強制保險，有利于提高農(nóng)民投資農(nóng)業(yè)的積極性。

4 結(jié)語

鑒于農(nóng)業(yè)保險的特質(zhì)，制定專項法律是推動我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必經(jīng)之路。我國農(nóng)業(yè)保險立法的規(guī)定意向及價值決定既不是私法意義上的私人利益，也不是政府利益，而是社會公共利益，這種利益體現(xiàn)在社會效益的最大化、實現(xiàn)社會的公平正義、維護良好社會秩序，是普遍性、終極性、全局性的利益，本質(zhì)上是每一個人的利益。所以我國農(nóng)業(yè)保險法的立法宗旨應(yīng)為:保障我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的實施，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障我國的糧食安全，促進我國農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

注釋

①卡爾拉倫茨.法學(xué)方法論.商務(wù)印書館，2005.

②葉秋華，宋凱利，郝剛.西方宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法研究.中國人民大學(xué)出版社，2005.

③庹國柱，李軍.農(nóng)業(yè)保險.中國人民大學(xué)出版社，2005.

參考文獻

[1]賈林青.保險法.中國人民大學(xué)出版社，2004.