淺析后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

摘 要: 取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出主要用于行政管理支出的比重過高，而用于農(nóng)村社會發(fā)展項(xiàng)目的比重偏低，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大發(fā)展性項(xiàng)目的支出，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

關(guān)鍵詞: 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 問題 原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行其職能而進(jìn)行的開支，是政府向社會提供公共產(chǎn)品及服務(wù)而消耗的費(fèi)用總和。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。雖然受政策變化等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)計(jì)的口徑發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出包括的內(nèi)容也不盡相同，但都是由預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出兩部分構(gòu)成。預(yù)算內(nèi)支出項(xiàng)目主要有:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出、農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)支出、教育事業(yè)費(fèi)支出、衛(wèi)生計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)支出、撫恤和社會福利救濟(jì)支出、司法支出、行政管理費(fèi)，以及其他支出，等等。預(yù)算外支出項(xiàng)目比較龐雜，既有固定的支出項(xiàng)目，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的不納入國家預(yù)算開支單位的人員工資開支，又有臨時性的支出項(xiàng)目;既有用于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村工商業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營的補(bǔ)助或直接投資，又有行政管理人員的福利。

從2006年我國全面推行取消農(nóng)業(yè)稅政策起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)步入后農(nóng)業(yè)稅時代。農(nóng)業(yè)稅的取消，調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)民增收，提高了農(nóng)業(yè)的競爭力，促進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在取消農(nóng)業(yè)稅的同時，上級政府加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，在一定程度上確保了取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的平衡。然而，在實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理，在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題。

為了探究取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出頭部，我對江西省T縣D鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行了深入調(diào)查，詳細(xì)情況見表1。根據(jù)調(diào)查研究的結(jié)果可知，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在下列問題。

1.鄉(xiāng)村財(cái)政支出中用于行政管理支出的比重偏高，屬于典型的“吃飯財(cái)政”。從表1可知，取消農(nóng)業(yè)稅后，D鎮(zhèn)行政管理費(fèi)支出占財(cái)政預(yù)算支出的比重50.25%，經(jīng)費(fèi)支出主要用于人員開支和日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出。而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算支出的比重還在不斷增加，因此行政管理費(fèi)成為拉動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增長的主要因素之一。同時，在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，村級財(cái)務(wù)支出主要用于村組干部工資、水電費(fèi)、招待費(fèi)等行政管理支出，有些村的行政管理費(fèi)支出的比重高達(dá)72.2%。

2.在D鎮(zhèn)2009年的一般預(yù)算支出中，第二大支出項(xiàng)目的是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村類支出，占一般財(cái)政預(yù)算支出26.23%。這說明，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，國家對“三農(nóng)”的投入不斷增加，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中用于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村類”的支出也就相應(yīng)增長了。

3.鄉(xiāng)村財(cái)政支出中用于撫恤和社會福利救濟(jì)、社會保障補(bǔ)助支出等社會發(fā)展項(xiàng)目支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般預(yù)算支出的比重偏低。2009年，D鎮(zhèn)一般預(yù)算支出中用于文科衛(wèi)支出、社會福保救濟(jì)支出等合計(jì)占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算支出的12.75%。其中社保福利救濟(jì)支出僅占1.52%，這就使得該鎮(zhèn)財(cái)政無力顧及農(nóng)村的社會保障制度建設(shè)，無法滿足以市場為取向的農(nóng)村改革的需要，以穩(wěn)定廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會生活。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出比重比較低，無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、非盈利性的基礎(chǔ)設(shè)施，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從表1中，可知D鎮(zhèn)用于“工交流通部門”支出只占財(cái)政支出的0.99%，用于文教衛(wèi)支出的11.23%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，D鎮(zhèn)對于農(nóng)村道路改造的投入很少，完全靠農(nóng)民的一事一議方式解決，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在問題的原因。

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的原因是多方面，歸結(jié)起來主要有以下幾方面。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自生能力弱化，是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的主要原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有著高度關(guān)聯(lián)性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入狀況直接影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)。取消農(nóng)業(yè)稅徹底斬?cái)嗔肃l(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民收取各種費(fèi)用的途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自生能力弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把有限的財(cái)政收入用于行政管理經(jīng)費(fèi)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因而沒有更多的財(cái)政用于農(nóng)村發(fā)展性項(xiàng)目的支出。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，T縣人民政府按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)、保穩(wěn)定”的原則，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出順序，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出優(yōu)先保證人員工資正常發(fā)放和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并向農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域傾斜?？h財(cái)政局審核撥付支出的順序:先必保支出、必要支出，后一般支出、專項(xiàng)支出。上級財(cái)政補(bǔ)助的專項(xiàng)支出按相關(guān)規(guī)定管理。(必保支出是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)的人員經(jīng)費(fèi)支出，包括財(cái)政供養(yǎng)人員工資性支出對個人和家庭的補(bǔ)助支出。必要支出是指維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的辦公經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)等。一般支出是指修繕費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、小車燃修費(fèi)和招待費(fèi)等具有較大彈性的支出。專項(xiàng)支出是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排的基本建設(shè)、公共設(shè)施工程、設(shè)備購置和償債支出等。)

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、事業(yè)單位超編，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出大部分用來支付行政管理人員的工資和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)行，從而擠占了其他項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出。2006年國家在推行取消農(nóng)業(yè)稅政策同時，啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、鄉(xiāng)村教育改革等農(nóng)村配套制度，目的是通過減人、減事、減支，精減一批財(cái)政供養(yǎng)人員，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出。然而，在實(shí)際的取消農(nóng)業(yè)稅配套改革過程中，這些配套改革遇到的阻力很大，推進(jìn)速度相對較慢，因而無法有效地減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的經(jīng)費(fèi)支出。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資行為的短期性，使有限的資金沒有投入到農(nóng)民迫切需要的公共服務(wù)上，一方面造成了經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，另一方面留下了大筆的債務(wù)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)政期間，出于個人利益最大化，在選擇公共產(chǎn)品時，常傾向于一些見效快、易出政績的短期公共項(xiàng)目;同時為了急于政期業(yè)績，不顧長遠(yuǎn)利益，不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際承受能力，大搞超前建設(shè)，大搞“形象”工程，結(jié)果是完成一項(xiàng)建設(shè)，留下一筆債務(wù)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

(一)努力增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力。

取消農(nóng)業(yè)稅后，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，最根本的是靠發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，不斷增強(qiáng)財(cái)政收入，從而使基層政府在滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，有更多的財(cái)力用于農(nóng)村社會發(fā)展性的項(xiàng)目支出。這就要求:一是要以市場為導(dǎo)向，以機(jī)制創(chuàng)新為動力，以科技為先導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為主要途徑，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)和效益，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入;二是要大力推進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及商業(yè)、服務(wù)業(yè)等個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;三是要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，科學(xué)規(guī)劃專業(yè)農(nóng)貿(mào)市場、商品批發(fā)市場、社區(qū)服務(wù)市場，制定優(yōu)惠政策，引商入市，以市活商，增加工商稅收。

(二)科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出合理化。

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會公益事業(yè)、農(nóng)村社會保障和公共投資四個方面。同時，還應(yīng)對上述的目標(biāo)支出進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。否則，財(cái)政支出范圍不科學(xué)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)很難收到應(yīng)有的效果。

(三)深化政府機(jī)構(gòu)改革，壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出。

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及人員編制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員的進(jìn)入和退出機(jī)制。同時，應(yīng)積極采取各種措施，轉(zhuǎn)變政府職能，整合事業(yè)站所，精簡機(jī)構(gòu)人員，在不影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提下適當(dāng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(四)在鄉(xiāng)村財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中要適當(dāng)擴(kuò)大發(fā)展性支出的比重。

發(fā)展性支出，是指用于對于個人發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展有促進(jìn)作用的支出，包括:支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、林業(yè)支出、水利和氣象事業(yè)支出、文教支出、科學(xué)支出、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)等。發(fā)展性支出規(guī)模的增加，有助于農(nóng)村居民個人提高就業(yè)的能力、保持身心健康，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民收入的增加，從而增進(jìn)他們的福利水平。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)研究和其他社會發(fā)展需要的支出占財(cái)政總支出的比重要逐步提高，以優(yōu)化鄉(xiāng)村財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

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