美日法農業信貸制度及對我國的啟示

一、引言

建設社會主義新農村是我國現代化建設中的重大歷史任務。自2004年起，中央連續發布7個一號文件，聚焦于“三農”問題，進一步凸顯農業的重要地位。農業和農村經濟的發展離不開資金投入，農業現代化進程離不開農業信貸的大力推動。據國家統計局和發改委初步測算，至2020年，我國新農村建設需要新增資金15-20萬億元，平均每年需要投入1.5萬億元。盡管近年來國家逐步加大對“三農”的信貸投入，但相對投在社會事業上多，投在農業生產上少；對農民的直接補貼多，對農業基礎設施特別是與農民密切相關的小型基礎設施投入少，成為制約新農村建設的重要因素。本文擬在借鑒發達國家農業信貸制度的基礎上，對我國農業信貸制度提出有針對性的完善措施，對解決我國農業信貸問題，促進現代農業和農村經濟發展起到積極作用。

二、美日法三國農業信貸制度比較

美國、日本、法國同屬發達國家，雖然農業經濟基礎不同，但發展速度較快，且勢頭良好，形成了適合自身國情的農業信貸制度，為助推農業發展提供了強有力的支持。

（一）美國農業信貸制度

農業歷來是美國的基礎經濟部門，已實現農業生產的高度機械化、商品化和專業化，農業生產效率與農產品商品化程度居世界領先水平，農產品出口占全球50％的份額。目前，40％的美國農業資本投入來源于信貸資金，70％以上的農場每年需靠貸款維持與擴大生產。自20世紀初起，為確保農業信貸資金的高效投入和農業的持續發展，美國政府制定了一系列鼓勵農業信貸的法律，形成了較為完善的農業信貸制度，組建了包括聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行、合作社銀行為主體的政府農業信貸機構體系，以及農民家計局、商品信貸公司和農村電氣化管理局等為主體的農業互助合作信貸機構體系。聯邦政府則通過提供低息貸款、免除聯邦所得稅和債券利息的地方所得稅等途徑給予支持，鼓勵其向農場主提供優惠貸款。

2002年，美國新頒布的農業法提出“美國農場信貸體系”(FCS)概念，明確由金融機構提供農村住房貸款、農地貸款、經營貸款，以及向農場主的合作社提供貸款等有關事項。根據新農業法，直接經營貸款權限可進一步延長兩年。農業部、州、縣和地區委員會雇員可獲得農場服務署發放的農業貸款。同時，借款人如擁有農場或者牧場3年以上，可獲得“農場所有權貸款”。除自然災害區域以外，也可向植物檢疫區發放低息緊急貸款。

（二）日本農業信貸制度

日本地少人多，耕地資源極為有限，其農業生產和農業現代化進程與政府對的大力支持和高度保護密不可分。經過二戰后半個多世紀的快速發展，日本形成了以農協系統的“合作金融”為主體、以政府的“制度金融”為后盾、以私人金融機構的“民間金融”為補充的，完善而發達的農村信貸服務體系，對二戰后日本農業的復蘇和發展起到了至關重要的作用。

日本政府實行稱為“制度貸款”的農業貸款長期低息優惠政策，利率僅相當于工業貸款的三分之二到一半，有時甚至低于存款利率，主要用于國家農業政策所鼓勵的生產經營活動，包括農村漁業貸款、農業改良貸款、農業現代化貸款等項目。政府和地方公共團體等作為貸款人，在獲得利息補貼、損失補貼、債務擔保等補貼政策之后，由農戶按照國家規定的投資方向和既定的農業生產經營范圍使用貸款。根據補貼方式不同可劃分為三類：第一類是商業銀行貸款，由政府給予債務擔保；第二類是吸收農協資金，政府給予利息補貼、損失補貼和債務擔保；第三類是通過金融機構直接發放財政資金貸款。同時，日本還設立了 “農業改良資金無息貸款”、“農業新技術設備資金無息貸款”、“農戶生活改善無息貸款”、“農業教育事業無息貸款”等無息農業貸款項目，以及“農林漁業資金”和“農業現代化資金”等專項優惠貸款，用于全力支持農業結構調整、改善農業設施、農業經營條件和引進農業機械等。

（三）法國農業信貸制度

法國是歐洲農業最發達的國家。法國政府始終對農業信貸采取全面干預的態度，只通過國家農業信貸銀行發放支農信貸。法國1984年頒布的新銀行法要求，在信貸和金融領域大幅度削減行政管理措施，允許信貸機構間開展更激烈的競爭，實現經營業務多樣化。1990年起，不同層次的銀行開始參與農業信貸業務，但國家仍然保持農業信貸的壟斷地位，逐漸形成包括法國農業信貸銀行、互助信貸聯合銀行、大眾銀行和法國土地信貸銀行在內的農業信貸供給體系。

法國農業信貸銀行原為互助合作性質的農業信貸機構，現已占據法國農業信貸85％的市場份額，由總行、省級、地方三個層次構成。資金主要來源于從農村地區吸收的存款、發行債券、政府借款等，資金主要運用于與農業生產有關的普通貸款或優惠貸款，以及向農業經營、鄉村公路建設、農業組織等與農業有關的項目投資?；ブ刨J聯合銀行在農村少數信貸合作社聯合組織的基礎上建立，受政府控制，在各省有分支機構。大眾銀行成立于1917年，是合作性質的農村信貸銀行，受政府控制，在法國國內大部分省設有分支機構，在城鄉辦理存款，向中小企業、會員個人發放短期和中期貸款。法國土地信貸銀行是一家股份制銀行，資金來源于發行債券和吸收存款，主要為購買農業土地、農業生產設備、住房和市政建設改造等提供貸款。

三、美日法農業信貸制度經驗借鑒

農業信貸制度是金融支持農業經濟發展的核心，對比美國、日本、法國三國農業信貸制度，其成功經驗可總結如下：

（一）建立比較完善、與時俱進的農業信貸供給體系

盡管三國國情不同，但農業信貸供給體系都比較健全，既有政府主導建立的金融機構，也有民間互助合作性質的金融機構，還有商業性金融、民間借貸等，互為補充、互相促進。如美國建立了多層次、多元化、與時俱進的農業信貸機構體系，在相互競爭中求生存，在分工中實現互補，共同促進農業經濟發展。美國互助性質的聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行、合作社銀行成立后，在一定程度上取代了商業金融和個人信貸，特別是聯邦土地銀行在中長期信貸中有主導性優勢，但商業金融和個人信貸仍在短期農業信貸中占主要地位。農民家計局、商品信貸公司等政策性金融機構主要推動執行政府農業政策，滿足農業發展的資金需求。不同性質的信貸機構協同運作，既滿足了農業發展不同層次的資金需要，又促進農業快速健康發展。

（二）提供較為寬松優惠的貸款條件

一般來說，商業性金融機構不愿向農村提供低息貸款，政策性金融機構不以盈利為目的，才有動力向農業提供政策性低息貸款、補貼或補償，滿足農業發展的資金需求。如美國商品信貸公司致力于提供無追索權的貸款，有效維護農產品價格穩定。日本提供農業現代化貸款、土地整治貸款等。而合作性金融機構普遍得到了政府財力和政策上的大力支持，貸款利率較低，貸款條件較為寬松。

（三）通過多種渠道籌集資金

各國政策性農業金融機構的資金不同程度來源于政府，獲準發行由政府擔保的債券，籌資能力比較強。此外，還可從中央銀行和其它機構借入資金，也可以向世界銀行、外國政府、外國金融機構等借款。而合作性質的農業金融機構主要通過社員入股籌集資金，也可由政府資助?；I集到資金后，通過發放貸款、提供擔保、發放補貼等形式實現資金運用。如美國農民家計局發放用于農民家計、農村社區發展的貸款，日本農林漁業金融公庫發放土地改良貸款等，較好地支持了農業發展。

（四）得到本國政府的大力支持

農業屬于弱質性產業，吸引資金的能力天然較弱，各國政府對農業金融普遍采取大力支持的態度。一方面通過政策性金融機構直接提供信貸資金，另一方面還向其它支持農業發展的金融機構提供補貼、稅收優惠、擔保等。如允許合作金融機構在經營過程中繳納差別化的存款準備金、免交部分稅費等，不僅保證了農業資金用于農業，還為非農資金流向農業打下了基礎。

（五）發揮法制保障的基礎作用

美國、日本、法國都有較為完善農業信貸法律體系。如美國的聯邦農業貸款法案、農業信用法案等，同時，美國還把農業信貸相關法律整合進入其它法律體系中，使信貸支持農業發展有法可依。日本于1952年公布《農林漁業金融公庫法》。法國頒布了要求減少行政審批措施、鼓勵金融機構進入農村地區的新《銀行法》。這些法律在發展過程中不斷完善，有效促進了金融機構支農作用的充分發揮。

四、改革完善我國農業信貸制度的措施和建議

（一）培育多元化的農村信貸體系

充分發揮政策性金融、商業性金融、合作性金融、民間性金融和其他金融組織的整體合力與競爭機制作用，是夯實農村信貸服務的內在基礎。繼續調整完善農業發展銀行、農業銀行、農村信用合作社、郵政儲蓄銀行等涉農金融機構在農村金融中的業務分工與市場定位。按照“低門檻、嚴監管”的原則，鼓勵和支持在農村地區設立多種形式的新型金融組織與小額信貸公司，規定其將資金主要運用于當地，促進農村地區的發展。積極引導農村民間融資，規范民間融資發展，逐步允許民間融資在法律保護和規范下公開合法經營。

（二）暢通農村信貸資金供給渠道

解決農村資金投入的難題，關鍵是要健全農村資金供應機制，增加農村信貸資金來源。應以法律的形式，規定縣域商業銀行應將一定比例存款投放當地，對未達到存貸比規定的縣域金融機構執行繳存特種存款、提高準備金率等懲罰性措施，對達到存貸比例的金融機構在再貸款、再貼現等方面結合支農貢獻給予一定的激勵措施。整合運用各涉農部門的農業項目財政資金及各級政府財政支農資金，協調管理各支農金融機構的農貸資金，確保及時足額到位，提高使用效率。建立科學的縣域金融機構分類監管制度，適當放松中小農村金融機構存貸比限制，鼓勵農村信貸產品創新，根據農村信貸服務開展狀況，在機構設置、并購、業務范圍、監管費用減免等方面給予支持。建立“三農”發展專項基金或專項債，由各銀行業金融機構按存款余額的一定比例有償集中統籌，面向有能力發放支農信貸的農村金融機構招標使用，承諾資金全額用于“三農”并按規定回收。

（三）健全農業信貸風險分散補償機制

農業貸款風險是遏制金融機構開展農村業務的積極性、制約農業信貸增長的主要因素。在防范農業自然災害風險方面，要堅持政策扶持和商業運作相結合、加強引導和自愿投保相結合、專業經營和以險養險相結合、保險和再保險相結合四個原則，加快健全農業保險體系，強化快速恢復農業生產的能力。在降低農業經營的市場風險方面，建立健全糧食、生豬保護價收購制度，拓展收購價保護范圍，縮小價格和供應量波動區間，建立收購價格與生產成本相匹配的動態調整機制。進一步完善我國農產品期貨市場，發揮套期保值和規避風險的作用。同時，要建立完善農業信貸風險的補償機制。關鍵是建立公開化、透明化、科學化的涉農貸款貼息制度，綜合測算涉農貸款損失率情況，給予適當比例的貼息。加強與財稅部門的協調，探索對金融機構涉農貸款營業收入減免營業稅，對農村金融機構減征所得稅，以彌補歷史包袱和增強其防范風險的能力。

（四）豐富農村信貸服務產品

探索發展訂單、倉單、股權、收費權質押貸款，推廣林權、土地、水域經營權、礦產開采權等權利抵押貸款，大力發展農戶、龍頭企業、專業合作社間多種形式的交叉聯保貸款，積極開辦項目貸款、銀團貸款。針對縣域居民的個性化需求，大力發展個人創業貸款、農民工就業或培訓貸款、小額教育貸款、醫療貸款、汽車貸款等新型信貸產品。及時出臺規范林權、水權、土地經營權、農村宅基地及其房產權流通轉讓的法律制度，建立區域性流轉交易市場，為抵押品的流轉提供服務。

(五)創新農村信貸管理機制

完善農村地區授信評級機制，充分運用人民銀行征信系統數據庫，探索以客戶所在行業發展前景、納稅情況、經營者信用狀況等為主要依據的科學評級模式，建立針對農民專業社等主體的評級機制，減少信息不對稱的程度，降低信貸配給成本。合理下放農村基層金融機構的信貸審批權限，簡化審批程序，提高審貸效率，推行在線審批、派駐獨立審批人等新型審貸模式，對符合條件的農村客戶推行“余額控制、周轉使用”的綜合授信模式。提高貸款定價的科學化、差異化、精細化水平，取消用利率“一浮到頂”的做法彌補風險損失的傳統做法，切實根據客戶的風險水平確定貸款利率。建立和完善對貸款用途、效益和質量的跟蹤檢測考核制度，加大對信貸人員“數量、增量和效率”指標的考核力度，充分調動其營銷積極性，建立健全盡職免責機制。建立農村綜合性融資服務平臺， 加強金融機構間信貸信息共享，增進借貸雙方信息交流，推動銀農對接，提高信貸投放效率，加強信貸風險防控能力。

（作者單位：中國人民銀行長沙中心支行）