試論內部控制與事業單位財務會計的銜接

摘要：加強事業單位的財務會計內控機制至關重要，因為它能夠保障資產的完整安全，確保會計資料的準確可靠。相對于企業而言，事業單位在資金來源、提供服務等方面都有很大的不同，財務會計內控機制的建設還很薄弱，這影響到了事業單位的健康有序發展，本文剖析了目前事業單位財務會計中存在的問題，提出應該將內部控制與事業單位的財務會計有效地銜接起來，并給出了相應的政策建議。

關鍵詞：事業單位 財務會計 內部控制

一、內部控制概述

內部控制起源于1992年，其雛形是COSO委員會所提出的“內部控制整合框架”，它對于內部控制的發展具有里程碑式的意義。此后在1998年，美國注冊會計師協會用“內部控制結構”的概念修正了“內部控制制度”，從此理論界和實務界逐漸從具體內容去研究內部控制，而非停留在基本含義的確定上。作為我國內部控制體系完善的一個標志，2008年6月，我國證監會、銀監會、保監會、財政部和審計署聯合發布了《企業內部控制基本規范》，2010年4月進一步頒布了《企業內部控制配套指引》。在這些文件中，內部控制的定義是：為實現公司的控制目標，由公司各層次（包括董事會、監事會、管理層以及普通員工）實施的一系列控制過程。基于這個定義，內部控制是在組織內部實施的一套程序與政策，其目的是實現該組織的某種目標、保證各項活動順利開展、確保資產的完整安全。從類型來看，可以把內部控制分為內部會計控制和內部管理控制，其區分標準是對各項會計活動的可靠性有無直接影響。

目前，內部控制主要在企業中實施，證監會積極推動在上市公司中實行《內部控制基本規范》。而對于事業單位來說，其內部控制還處于相當薄弱的階段，而且相對于企業而言，事業單位在資金來源、提供服務等方面都有很大的不同，因此在事業單位中建立健全內部控制體系具有重要的意義。在事業單位中制定并實施內部控制體系有利于保證公共資產的安全、完整，確保各項活動的有序、順利運行，保證會計、統計和業務等各方面核算工作的可靠、準確，提高單位的經濟效益，推動企業目標的落實等。

二、事業單位財務會計現存問題

由于沒有相關法律法規的約束，當前我國事業單位財務會計工作還存在著不少問題，尤其是在內部控制方面，具體表現如下。

第一，單位缺乏足夠的內部控制意識，治理結構沒有形成有效的制約。有的事業單位沒有對內部控制引起足夠的重視，在管理過程中的內部控制流于形式，只是走過場，致使內部控制松弛無序。有些單位的領導層獨斷專行，拍腦袋決策，凌駕于內部控制之上，僅僅將其作為應付上級檢查和有關部門審計的工具，破壞了內部控制制度的威懾力和信任度，使其不能正常運行。有的領導人在聘用和提撥管理人員上存在不當行為，例如任人唯親，“買官”、“賣官”等行為依然存在。這些現象的存在導致內部控制結構形同虛設，重要崗位人員之間不能形成良好的監督和制約機制，制度執行的有效性受到限制。

第二，沒有處理好內部控制與日常工作的關系。一方面，在事業單位的管理過程中，大量存在國有資產管理閑置或流失的現象，重視資金管理和采購業務，而忽視了財物保全和資產管理。內控制度沒有對采購業務形成有效的制約，尤其是對于固定資產，常常出現入賬滯后至不入賬的情況，這導致很大一部分國有資產沒有登記在冊，流失現象嚴重。另一方面，單位普遍存在事業性的“亂收費”現象，這就把預算內收入轉化成預算外，從而私自設立“小金庫”，滋生腐敗。

第三，管理人員素質偏低。一方面，實施內部控制方面的專業人才緊缺，導致總體上的深度分析不夠，因此內部控制體系的總體效率不高；另一方面，財務會計人員的個人素質及知識儲備有必要進一步提高和更新，有部分財務會計人員僅憑個人意志來做事，無視財經紀律，粉飾報表，導致會計信息不能反映實際情況。

第四，監督和考核方式過于單一片面。很長一段時間以來，對于事業單位管理層的績效考核缺乏綜合性的考察指標，沒有將內部控制納入其中，通常僅以該部門的利潤情況作為考核標準。在這種考核體系下，有的單位領導為創造“業績”，會人為地對會計財務資料進行粉飾，隱瞞真實的經濟活動情況，借此討好上級部門，表現自己的工作能力，還有的單位負責人濫用權限、以權謀利，致使財務收支處于失控的局面。這些只顧及短期效應的行為和現象，造成了不良的社會影響，其主要原因就是缺少必要的監督和考核機制。

第五，內部控制沒有與信息化有效結合。隨著會計電算化的開展，會計、財務信息越來越多地利用到計算機和信息技術。這就對原始會計數據、數理處理技術提出了較高的要求，否則就無法對確保會計財務信息完整、真實和有效。信息化還有一個弊端，就是會計舞弊更加隱蔽，因為電算化導致了會計和財務業務集中起來，有的財會人員既負責數據輸入，又負責輸出與信息報送，這就給人為操縱留下了空間，增加了會計信息失真和舞弊的機率。

三、內部控制與事業單位財務會計的銜接

如前所述，事業單位財務會計工作存在著種種不足，制約了單位業績的提高，為此，應該加強內部控制，從而規范工作流程，做好兩者的銜接。具體而言，可以從以下方面入手。

第一，明確管理層對內部控制的組織和領導。單位領導人是內部控制的組織者和協調者，是第一責任人，要想財會內部控制的有效性得到充分發揮，必須增強管理者的內部控制意識。管理者除了遵守法律和相關規章制度的規定外，還要認真履行和支持《會計法》所賦予從業人員的控制職責，確保財務會計資料的真實性和有效性。此外，要提升管理層（特別是重要崗位和高層領導干部）的整體素質，尤其是提高防腐拒變的自覺性，使其具有防范職務犯罪的意識，不以個人意志破壞內部控制。為領導干部建立健全考核機制和合理的考核體系也是完善內部控制的方式之一，應該對管理層設定科學的考察指標，這有助于管理者端正經營思想，使管理方法科學化、民主化，以保證內部控制的有效運行。

第二，將內部控制與日常工作結合起來。一是強化權力運行的制約機制，加強相互制約、相互監督，實行崗位相互分離，在財會的內部牽制上，確保不兼容崗位相互分離，職責權限明確。在資產處置、資金調度、對外投資和其它重要經濟業務的決策與執行上，應該建立起相互制約的機制，以保證能及時的糾正錯誤、揭露弊端，提高財會工作質量。二是建立健全單位內部控制監督制度，制定和有效執行財會重點領域、重點環節、重點崗位的內控制度建設，確保單位各項經濟活動的合理性及各項經濟收益的合法性，實行內部會計稽核、財產崗位輪換以及財產物資清查等會計制度，并對財務會計業務進行即時檢查和監督。

第三，推行會計委派制度。由于我國的事業單位“脫胎”于計劃經濟時代，因此普遍具有濃厚的計劃經濟色彩，為了改革事業單位的會計制度，會計委派制被越來越多地采用。會計委派制有利于對會計的人事、工資、福利和行政隸屬等方面關系的全面改革，因而是一種全新的管理模式。從行政關系上來看，會計人員由上級部門直接管轄，其人事關系、晉升渠道、職務調動、職稱評定和工資發放等項目都歸屬上級部門管理，而與派駐的事業單位沒有行政隸屬關系，這從根源上保證了會計人員能夠做出獨立的判斷，做好會計工作。推行會計委派制度后，派駐會計的利益同與事業單位沒有直接聯系，其人事關系、工資收入、福利政策都由上級單位統一管理和協調，因而從體制上解決了會計人員和事業單位之間的依附關系，有利于會計人員進行獨立工作，從而減輕事業單位對于委派人員的制約和干擾，使會計人員有足夠的底氣加強對事業單位的監督，抵制和拒絕事業單位可能存在的會計違法行為。因而，對事業單位委派會計有助于調整好“獨立判斷”與“服務單位”之間的關系，在服務的同時加強監督。

第四，完善內部審計制度，提高財務的預測功能。一方面，事業單位應該加強并完善內部審計制度，因為它是對內部控制制度實施效果進行檢驗的重要手段，為各部門的內部控制活動提供了標準和借鑒。在審計過程中，應該致力于檢查發現內部控制的缺陷和薄弱環節，從而起到警示風險的作用，并就相應的薄弱環節提出專業建議。審計機構應該就審計結果進行說明，對相關責任人加以教育和處罰，應該對事不對人，重視相關規章制度的權威性，進而提高執法效率，對事業單位的財務會計業務及內部控制工作形成一道嚴密的“保護網”。另一方面，事業單位應該著重提高財務的預測功能，加強對工程開發、固定資產購置和投資、大額度的資金支出等重大項目的監管，建立和健全科學合理的投資決策程序，并實施集體審議、集體負責的制度，防止盲目投資、融資的現象，從而強化財務的預警機制和風險管理職能，抑制信用危機以及財務風險的出現。

第五，重視信息化的影響，切實加強信息控制。首先應該強化對管理信息軟件的控制，加強對計算機操作人員的監督和制約，在系統中，應該加入控制錯誤操作的模塊，將數據輸入計算機前應該經過負責人的審批，輸入數據時應認真加以校對，輸出結果時必須有數據有效性的證明，并將輸出結果進行保存，建立健全會計報告的簽章審核制度、數據處理授權制度和數據加密傳送制度；其次應該明確相關人員的職務分工，加強對組織和人員職責的控制和監督，具體而言就是“四個分離”：業務審查和信息操作、數據輸入和信息操作、數據輸出和信息操作、程序運行、文件保存與信息操作的分離。

隨著經濟社會的日益發展，對于財務會計的內部控制體系也應該適應新形勢的發展，加以修改完善，以確保其科學性和有效性，切實加強薄弱環節的建設，彌補漏洞。相較于企業而言，事業單位具有其特殊性，因此根據事業單位的實際情況出發，設計出一套科學合理的內部控制制度，對于事業單位的可持續發展具有重要意義。只有實行高效的財務會計內部控制制度，才能切實維護好國家和人民的利益，完成國家所賦予事業單位的任務。

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（作者單位：深圳市財政金融服務中心）