關(guān)于構(gòu)建防治“小金庫”長效機(jī)制的思考

摘要：“小金庫”是滋生腐敗現(xiàn)象的肥沃土壤，近年來，中央三令五申要求堅(jiān)決清理和查禁私設(shè)“小金庫”的行為，但一些地方和單位各類“小金庫”仍有增無減。本文分析了新形勢(shì)下“小金庫”的特點(diǎn)及屢禁不止的原因，提出了建立“小金庫”治理長效機(jī)制的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：小金庫；長效機(jī)制；思考

“小金庫”依附于權(quán)力，被權(quán)力所利用，處于法律和制度監(jiān)督之外的小金庫為小集體和個(gè)人的利益服務(wù)，成為滋生腐敗和經(jīng)濟(jì)犯罪的溫床。我國曾多次對(duì)私設(shè)“小金庫”行為進(jìn)行清理，并對(duì)一批問題嚴(yán)重的責(zé)任人給予了黨政紀(jì)律處分，對(duì)嚴(yán)重觸犯刑律的依法進(jìn)行了懲處。但“小金庫”問題非但沒有得到有效的遏制，反而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展愈演愈烈，且形式不斷翻新，很大程度上慢慢演變成一種必須引起人們高度重視的腐敗黑洞，如不加以遏制，勢(shì)必給黨和國家造成更大損失。

一、“小金庫”新特點(diǎn)

（一）涉及范圍更廣。“小金庫”金額越來越大，有的“小金庫”資金竟達(dá)億元；“小金庫”現(xiàn)象涉及層面越來越廣，上至國家部門，下至普通科室，從企業(yè)到行政事業(yè)單位都不同程度地存在私設(shè)“小金庫”行為。

（二）手段不斷翻新。從資金來源看，除了亂收亂罰，截留、擠占、挪用、轉(zhuǎn)移合法收入，收取不法收入及接受贊助、捐贈(zèng)等傳統(tǒng)手法外，又出現(xiàn)了虛列支出，虛報(bào)冒領(lǐng)套取財(cái)政資金等新手段。這種手法十分隱蔽，調(diào)查取證難度很大，如無知情人舉報(bào)，并與往來單位核對(duì)賬目，難以發(fā)現(xiàn)，即使有少數(shù)虛假發(fā)票被發(fā)現(xiàn)，也不易暴露“小金庫”的整體情況。

（三）形式更加隱蔽。從表現(xiàn)形式看，除了以現(xiàn)金形式由相關(guān)人員保管和以個(gè)人名義在銀行公款私存外，又出現(xiàn)了向下屬或關(guān)聯(lián)單位轉(zhuǎn)移的方式。有的單獨(dú)設(shè)置賬外賬，有的入往來賬，有的甚至憑白條或口頭指令支取，有的干脆在下屬單位列支或在關(guān)聯(lián)單位進(jìn)行“充值消費(fèi)”。

(四) “集體性”更凸顯。利用“小金庫”實(shí)施違紀(jì)違法行為，由過去主要領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員等極少數(shù)相互勾結(jié)發(fā)展到單位領(lǐng)導(dǎo)與財(cái)務(wù)人員串通一氣，讓單位全體干部職工共同以獎(jiǎng)金和補(bǔ)助等名譽(yù)私分國有資產(chǎn)，可謂是“利益均沾，風(fēng)險(xiǎn)集體共擔(dān)”

（五）用途日益腐化。由于“小金庫”的黑戶口身份，出了問題難以查證，致使收支自由，隨意性很大，不僅用于單位職工個(gè)人福利、補(bǔ)助、獎(jiǎng)金以及超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍解決單位辦公費(fèi)用等“灰色消費(fèi)”，而且相當(dāng)一部分用于滿足個(gè)別人的利益，進(jìn)行送禮、行賄、揮霍、因私消費(fèi)甚至貪污私分等“黑色支出”。

二、“小金庫”屢禁不止的原因分析

（一）單位或部門領(lǐng)導(dǎo)受利益誘惑。受利益驅(qū)動(dòng)，部分單位或部門領(lǐng)導(dǎo)授意或默許設(shè)置“小金庫”，這是“小金庫”發(fā)展和屢禁不止的重要原因之一。大多數(shù)“小金庫”都是在領(lǐng)導(dǎo)的眼皮底下，放任發(fā)展，這里很重要的一個(gè)問題，就是“小金庫”與某些領(lǐng)導(dǎo)有說不清、道不明的瓜葛，有了“小金庫”總是能為小集體或個(gè)人利益提供某些方便。

（二）監(jiān)督檢查難度大 。一般而言，單位設(shè)立“小金庫”的目的，是為了用錢方便，尤其是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)來說。由于進(jìn)錢渠道很多，“小金庫”具有很大的隱蔽性。因?yàn)閬礤X容易又很隱蔽，所以這些單位的領(lǐng)導(dǎo)出手都很大方。上行下效，于是出現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)一伸手，下屬也張口”的現(xiàn)象，這就使得“小金庫”腐敗必然會(huì)由一開始的“一把手”提錢，很快進(jìn)入到群體性分贓的局面。再者，設(shè)置“小金庫”者絞盡腦汁，玩弄手段，使“小金庫”在表面上合理合情，非知情人不易察覺，從單位的賬本上更不易查出破綻。由于“小金庫”設(shè)置的隨意性，又缺乏必要的財(cái)務(wù)監(jiān)督，資金的來龍去脈除單位負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人外，別人無從知曉，于是“小金庫”在脫離了財(cái)政監(jiān)督的視線后變成了腐敗的“小溫床”。

（三）地方和部門保護(hù)主義嚴(yán)重，對(duì)權(quán)力監(jiān)督不力。“小金庫”久禁不絕，再生能力頑強(qiáng)，其深層次的原因是地方和部門保護(hù)主義作祟。由于“小金庫”能化大公為小公，有些單位領(lǐng)導(dǎo)急功近利，從本單位小團(tuán)體利益出發(fā)，將財(cái)經(jīng)法規(guī)和紀(jì)律拋至腦后，把國家和單位的收入變通后設(shè)立“小金庫”，以便于自己隨意支取。每當(dāng)有關(guān)部門前去查處“小金庫”時(shí)，都有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)出面說情，并想方設(shè)法為其掩蓋搪塞，使大事化小、小事化了。一些地方除一些私分、貪污“小金庫”情節(jié)嚴(yán)重者受到法律懲處外，對(duì)比較嚴(yán)重甚至嚴(yán)重的問題往往重批評(píng)、輕處理，抑或雷聲大雨點(diǎn)小，隔靴搔癢。

(四 )監(jiān)督制約機(jī)制尚不健全。一是預(yù)算管理制度改革還沒有到位。部門預(yù)算還缺乏剛性，存在審核不嚴(yán)、執(zhí)行偏松的問題。收支兩條線的管理在一些地方和部門還不夠嚴(yán)格。對(duì)基層預(yù)算單位的國庫集中支付還沒有到位，一些專項(xiàng)資金還置于國庫集中支付體系之外。二是監(jiān)督體系不完善。從目前看，現(xiàn)行國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中，檢查“小金庫”的主要是審計(jì)部門，而其他部門，由于其專一性，查出“小金庫”的機(jī)率很小。就單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)而言，大部份形同虛設(shè)，特別是涉及到本單位切身利益時(shí)，他們的立場是不言而喻的；社會(huì)審計(jì)追求經(jīng)濟(jì)效益的性質(zhì)，使其只看賬理賬，不查問題；財(cái)稅部門只注重國家財(cái)政收入收繳的專一性；紀(jì)檢監(jiān)察部門只是事后的處理機(jī)關(guān)，并不是真正意義上的監(jiān)督機(jī)關(guān)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的效果。三是監(jiān)督制約的長效機(jī)制還未健全。目前還缺乏對(duì)“小金庫”進(jìn)行有效監(jiān)控的信息技術(shù)手段。財(cái)務(wù)信息還不公開，內(nèi)部控制乏力，缺乏社會(huì)監(jiān)督。

（五）單位財(cái)務(wù)管理體制存在弊端。一是權(quán)力制衡機(jī)制缺失。盡管大多單位建立完善了內(nèi)部控制制度，但缺少了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，特別是對(duì)一把手和關(guān)鍵崗位人員的監(jiān)督，出現(xiàn)運(yùn)用手中權(quán)力亂收亂罰或權(quán)錢交易的現(xiàn)象也就不足為奇了，表現(xiàn)在財(cái)務(wù)上就有可能通過亂收亂罰設(shè)立“小金庫”。二是一些單位財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)淡薄，制度形同虛設(shè)，財(cái)務(wù)管理混亂，會(huì)計(jì)信息失真，發(fā)票管理失控，現(xiàn)金管理不嚴(yán)，多頭開戶，資金體外循環(huán)的問題仍十分突出。三是預(yù)算控制制度不嚴(yán)。目前有相當(dāng)一部分行政管理部門通過成立協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、咨詢服務(wù)公司等非營利性組織，或者成立與本單位業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的公司，取得法人資格后合法開設(shè)賬戶，單獨(dú)建賬核算，利用行政權(quán)力強(qiáng)制收取會(huì)費(fèi)、贊助費(fèi)、咨詢服務(wù)費(fèi)或者設(shè)法讓本部門管理的公司中標(biāo)后，將項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)入公司，實(shí)際淪為部門的“小金庫”。還有一些部門和單位利用專項(xiàng)資金單獨(dú)建賬核算，或以地方配套，或以項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)等理由轉(zhuǎn)移資金，在多個(gè)賬中開支行政經(jīng)費(fèi)，使得部門預(yù)算控制失去了效能，為轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”創(chuàng)造了便利條件。

三、建立“小金庫”治理長效機(jī)制的對(duì)策

“小金庫”長期存在，原因在于尚未建立治理的長效機(jī)制。開展重點(diǎn)檢查只是治標(biāo)之策。長遠(yuǎn)來看，要根除“小金庫”，就要針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)制定有關(guān)制度法規(guī)，完善管理，強(qiáng)化制約，從切斷“小金庫”資金來源入手，消除其產(chǎn)生和存在的主客觀條件，建立包括思想教育、制度保證、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督懲處為一體的綜合治理體系，在源頭上防治并杜絕“小金庫”問題的發(fā)生。

（一）建立合理有效的監(jiān)管機(jī)制。一是強(qiáng)化預(yù)算單位銀行賬戶核準(zhǔn)機(jī)制。堅(jiān)持財(cái)政審批、銀行管理、隨機(jī)檢查、定期年檢的辦法，研究解決財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)對(duì)公款私存的個(gè)人賬戶進(jìn)行檢查的法律權(quán)限。二是建立由監(jiān)察部門牽頭，財(cái)政、審計(jì)、人民銀行等部門參加的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各方面監(jiān)督作用，各有側(cè)重，互為補(bǔ)充，發(fā)揮監(jiān)督合力。三是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。加快“金財(cái)工程”建設(shè)，在中央財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充完善推廣，運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)手段，逐步實(shí)現(xiàn)事前事中事后的財(cái)政資金流向全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，防患于未然。四是強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息承諾問責(zé)機(jī)制。按照推進(jìn)政務(wù)公開的要求，進(jìn)一步推進(jìn)政府預(yù)算公開和單位財(cái)務(wù)公開，將所有財(cái)務(wù)、政務(wù)，可以公開的盡可能公開，可以量化的盡可能具體，防止“暗箱”操作。

（二）完善單位內(nèi)部控制制度。從管理的薄弱環(huán)節(jié)和制度的漏洞入手，有針對(duì)性地建立健全規(guī)章制度，實(shí)行標(biāo)本兼治，并將單位所有資金編入預(yù)算，對(duì)有多塊牌子設(shè)多套賬的單位，要作為一個(gè)主體編制一本預(yù)算，報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)后成為一個(gè)單位法定的數(shù)據(jù)，作為預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督檢查的依據(jù)。同時(shí)，創(chuàng)新完善機(jī)制，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用的透明度，使各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的安排、使用置于群眾的監(jiān)督之下，從制度上堵住漏洞，把好關(guān)。

（三）深化財(cái)稅體制改革，推進(jìn)科學(xué)理財(cái)。深化財(cái)稅體制改革，推進(jìn)科學(xué)理財(cái)是構(gòu)建治理“小金庫”長效機(jī)制的根本措施。“小金庫”現(xiàn)象沒有得到根治的根源在于制度不完善，為“小金庫”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國政府收入形式多樣，既有稅收收入，又有非稅收入，既有制度內(nèi)收入，又有制度外收入，加之很多收入游離在預(yù)算管理之外，這就給很多單位設(shè)立“小金庫”以可乘之機(jī)。因此，構(gòu)建治理“小金庫”長效機(jī)制的根本措施在于深化財(cái)稅體制改革。短期來說，要嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和政府收支分類等改革；遠(yuǎn)期來說，要進(jìn)一步完善預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)一安排、綜合預(yù)算的管理方法，力爭實(shí)現(xiàn)“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤子，支出一個(gè)口子”。

（四）推行公務(wù)卡消費(fèi)和公務(wù)用車改革。在機(jī)關(guān)日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)中，預(yù)算單位持卡人先刷卡消費(fèi)，銀行先行墊資，再由預(yù)算單位在規(guī)定期限內(nèi)將款項(xiàng)支付給發(fā)卡銀行，減少現(xiàn)金結(jié)算，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管，增強(qiáng)公務(wù)消費(fèi)的公開和透明。同時(shí)，推行公務(wù)用車制度改革，規(guī)范和統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，減少行政運(yùn)行成本。

（五）加大執(zhí)法力度和處罰力度，打破“法不責(zé)眾”的怪圈。 “小金庫”主要存在于機(jī)關(guān)（部門）和有創(chuàng)收的企事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體，支配權(quán)主要在單位（部門）領(lǐng)導(dǎo)。因此，治理“小金庫”，要從領(lǐng)導(dǎo)入手，嚴(yán)懲“一把手”和主要責(zé)任人。對(duì)于“小金庫”的腐敗行為，不僅要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，還要追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，讓“小金庫”無生存的土壤和條件。

（六）培育有利于治理“小金庫”的人文環(huán)境。一是充分發(fā)揮傳媒的作用，采取多種方式進(jìn)行治理“小金庫”的黨紀(jì)、刑法和財(cái)經(jīng)法規(guī)的宣傳，進(jìn)一步增強(qiáng)相關(guān)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法律觀念和遵章守法的自覺性。二是選擇一些典型案例公開曝光，充分發(fā)揮警示作用。注重廉政教育的經(jīng)常性、針對(duì)性和實(shí)效性。三是將“小金庫”舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法制度化，讓群眾有動(dòng)力舉報(bào)，有勇氣舉報(bào)，提高全社會(huì)治理“小金庫”的意識(shí)，隨時(shí)打擊可能出現(xiàn)的“小金庫”現(xiàn)象。

（作單位：中國人民銀行鷹潭市中心支行）