關于“限塑令”政策執行狀況的調查報告

摘要:“限塑令”是國家針對超薄塑料袋的環境污染現象于2008年開始實施的新政策，通過對湖南省常德市鼎城區“限塑令”執行情況的調查研究，發現各類零售商在不同程度上存在著執行缺陷，消費者的反響也有所不同。結合公共政策方面的理論，我們得出了影響“限塑令”執行的諸多因素，包括政策問題的特性、政策本身的問題及政策以外的因素。針對以上問題，從完善政策本身、創造良好的政策環境等方面提出了促進“限塑令”有效執行的政策建議。

關鍵詞:公共政策;政策執行;限塑令

中圖分類號:D601文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)24-0023-04

2007年12月31日，中華人民共和國國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》。這份被群眾稱為“限塑令”的通知明確規定:“從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”;“自2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋”。塑料購物袋在為消費者提供便利的同時，由于過量使用及回收處理不到位等原因，也造成了嚴重的能源、資源浪費和環境污染。“限塑令”是治理“白色污染”、倡導生態文明和推進節能減排工作的重要舉措。同時，“限塑令”也是構建資源節約型、環境友好型社、倡導生態文明和節能減排等循環經濟理念的重要政策支撐。

“限塑令”政策的執行開始時轟轟烈烈，但是時間一久，由于消費者習慣了塑料袋的方便使用，塑料袋雖是有償性，但部分公眾對它的熱情仍然不減。某些商家也公開提供免費超薄塑料袋。所以，“限塑令”頒布是一方面，是否較好地執行又是另外一方面。研究“限塑令”的執行現狀及其實施過程中出現的問題，并在分析產生問題的原因的基礎上提出有效的政策建議將具有積極的現實意義。

一、武陵區“限塑令”執行現狀

武陵區是常德市的中心城區，全區總面積296.50平方公里，轄六鄉一鎮、五個街道辦事處，常住人口46萬。在武陵區的實地調查主要采取問卷調查以及訪談的方式，大超市中采購年貨的消費者、菜市場上買菜的消費者、步行街上逛街的消費者、各商家經營者都是調查對象。

根據問卷，統計出女性共占59.6%，略高于男性。其中25歲以下的消費者占被調查總數的42.45%，25～35歲占28.67%，36～60歲占21.33%，60歲以上的占7.55%。通過對回收的問卷資料進行整理，可以看到以下結果。

(一)商家

為了調研執行和研究分析的方便，將常德市武陵區的商家大致分為兩類:第一類主要包括:大中型超市、農貿市場。第二類主要為小賣部、服裝店等小規模的商家。

結果是91%的大中型超市較為認真地執行了對塑料袋收費的政策，塑料袋價格基本都控制在0.5元以內，只是在宣傳塑料袋收費的方面呈現出較為混亂的情形，標準各異，也出現了個別超市沒有張貼宣傳標識的情況。部分收費和完全不執行的超市各占到了4%和5%，屬于一些管理不善的情況。就農貿市場來看，情況不容樂觀。那些不執行政策的市場單位普遍沒有張貼宣傳“限塑”政策的通告，也沒有專門的監督人員進行督促，顯示出管理上的缺失。對于第二類商戶，也就是小型商鋪，我們通過隨機抽樣的方法總共選取了61個對象，主要包括服裝店、飾品店、小賣部、蔬果商店、熟食攤位、書店和文具店。

從整體來看，第二類商戶的執行情況也非常不好。如圖顯示，不執行政策的商戶達到總數的70%，執行的只達到14%，另外還有16%采取了部分執行的方式。

(二)消費者

1.消費者對“限塑令”的認知情況

通過媒體的大力宣傳和相關部門的配合，“限塑令”的普及程度還是非常高的，但是仍有三分之一以上的消費者表示對此項政策不甚了解，只是最基本層面的知道。

因此，對“限塑令”的進一步宣傳還有需要加強和細化的空間，但是隨著社會特點的轉換，媒體對此政策的關注明顯有所下降。被訪者了解“限塑令”的途徑也比較多樣，但主要是從新聞媒體了解到這項政策，有過半數的被訪者表示他們是通過媒體宣傳了解到這一政策，其他的大多數通過朋友和同事的介紹、購物場所的公示或者其他途徑。

2.消費者對“限塑令”的支持程度

經調查，有77.83%的消費者支持繼續對塑料袋進行收費，反對的占16.94%，剩下7.14%的消費者對收不收費持無所謂的態度，可見大部分人還是愿意為保護環境作出努力。即使在反對塑料袋收費的消費者中，也有相當一部分認為應該減少使用塑料袋甚至禁止塑料袋，但不贊成收費的方式，覺得不能從根本上解決問題。

3.消費者對塑料袋收費價格的看法

經統計分析，47.22%的消費者認為目前的收費價格合理，33.41%認為較貴但可接受，19.37%的人認為不合理。以上數據表明，超過半數的人仍然對塑料袋目前的定價持保留意見。

因此，針對目前塑料袋使用量有所回升的現象，有環保人士提出的提高塑料袋價格以加強“限塑令”效力的建議仍然需要仔細考慮，不應該使政策的執行過于激烈或強硬，人們的生活習慣和觀念的轉變需要一定的時間，而非強制的行政法規干預可以“拔苗助長”的。

4.“限塑令”實施對消費者購物習慣的改變及對日常生活的影響

在對塑料袋進行收費的零售場所，絕大部分消費者會重復使用購物袋，包括布袋、以前保存的塑料袋、隨身的背包，甚至直接用手拿。

上圖數據顯示，有12.65%消費者仍然經常購買塑料袋，這個比率不到五分之一，因此，“限塑令”對人們習慣的養成起到了一定的促進作用。可以說“限塑令”從頒布施行至今起到了一定的“減塑”作用，消費者們對這項新的環境政策已經逐漸習慣，通過大規模的宣傳攻勢，“限塑令”已經深入到了消費者的日常生活中，在平時購物時已經養成了一定的習慣。

5.消費者對免費塑料袋的態度

調查顯示，在免費提供塑料袋的零售場所，42.28%的消費者會經常接受免費塑料袋，54.41%的消費者會在偶爾忘帶購物袋或購物袋不夠的情況下接受，只有3.31%的消費者從不接受免費塑料袋。從平時的觀察來看，大部分消費者仍然經常接受免費塑料袋，比例應該遠遠高于42.28%，一方面可能是由于參與本次調查的絕大部分為中青年人，去農貿市場購物相對少一些，另一方面可能是因為一部分人覺得自己經常接受免費塑料袋是一件很難為情的事，盡管幾乎沒有人會知道他是誰，還是不愿意承認自己經常接受免費塑料袋，而選擇有時接受。

二、影響“限塑令”政策有效執行的原因

通過對以上調研資料的分析可知，大中型超市對“限塑令”的執行較好，菜市場、服裝店等小規模經營的商家對“限塑令”的執行不到位;消費者對“限塑令”的認知及支持程度較高，但具體執行的行動卻跟不上。總體來說“限塑令”從執行到現在，產生了一定的效果，但是，在執行過程中也出現了許多問題，政策的初衷并未完全實現。以下將對影響“限塑令”政策有效執行的原因進行具體分析。

(一)政策問題的特性

1.環保問題的復雜性、長期性

之所以出臺“限塑令”主要是為了解決環保的問題，然而，環保這一問題具有復雜性和長期性，需要方方面面的共同努力。減少“白色污染”是一項艱巨的社會事務工程，涉及到人們環保意識的強化、國家政策的扶持、環保科技的提高等，而在我國，由于人口眾多，廣大老百姓對塑料袋的依賴性極強等因素就使得這一問題更加復雜。要解決這一問題不是一朝一夕的事情，人們的觀念需要改變，行動需要慢慢調整，因此這一問題也具有一定的長期性。政策問題本身的特性加大了政策執行的困難。

2.政策目標群體人數多

“限塑令”的目標群體對于整個中國來說是相當龐大的。在這個群體里面既包括塑料袋生產者也包括各種各樣的商家和眾多的消費者。

對于消費者來說，塑料袋是名副其實的方便袋，已經深入到人們生活的方方面面，舍棄塑料袋看似人們生活方式的一場革命，勢必給人們帶來陣痛。要想很好地執行“限塑令”，那么消費者需要作出很大地行為調整。這無疑給“限塑令”的執行帶來了干擾。

對于正規的塑料袋廠家來說，按照國家標準生產塑料袋勢必會加大生產成本，而由于監管的缺失，違法生產的小廠家依然存在，這就使得正規廠家難以與不法企業抗衡，許多生產廠家不得不面臨破產的情況。

對于廣大商家來說，其提供的商品類型不同，經營規模不同，行為的調整量也不盡相同。

3.政策執行前后行為調整量大，給生活帶來不便

政策的有力執行也就意味著廣大老百姓能夠改變以往的消費習慣，逐漸擺脫對超薄免費塑料袋的依賴。廣大消費者和商家以及生產廠家在自己的行為上都將作出一定地調整，而人們傾向于保守持續的狀況，因此造成人員的抵制，不利于政策的有效執行。

(二)政策本身存在的問題

1.“限塑令”本身存在的軟約束

首先，“限塑令”自身存在的軟約束主要表現在政策對象缺乏具體明確性。在實際政策中，模棱兩可，含糊不清的政策自然令人無法執行，也容易引起政策界限不清和導致政策隨意變通。在“限塑令”頒布后，有媒體報道稱餐飲企業被明確納入限塑范圍，對此，國家工商總局市場司有關負責人2008年7月11日表示，“原則上餐飲企業暫不在有償使用塑料袋范圍”。

其次，政策的要求在執行上具有彈性。“限塑令”政策規定的是“限”，而非“禁”，限制的具體程度為多少，怎么“限”能達到預期目的，這是很難加以衡量的，是可變的。同時，因為是“限”，沒有對塑料袋的使用者進行硬性規定，由于消費者的生活慣性，在購買東西而自身又沒有攜帶購物袋的情況下，消費者仍然會選擇買新的塑料袋。這樣一來，“限塑令”在某一部分群體中就形同虛設了。

最后，“限塑令”沒有頒布其輔助措施或者沒有明確的輔助措施。雖然新規明確了商戶某些行為違法，但缺乏明確的執法依據和處罰條例，對商戶的具體罰款數額和對市場管理方的處罰都還在商討之中。

2.執行的政策資源不足

一般來說，一個公共政策的執行需要經費資源、人力資源、信息資源和權威資源。“限塑令”的產生是一個長期性的結果，中央會給出指導性意見，真正的執行要靠地方政府。但下放到各個地方后，由于它的經濟價值不明顯，很難引起地方政府的重視和關注，在財政支出和預算上就難以有所傾斜，導致政策實施過程中人員不到位、財政不到位的情況，嚴重滯后了“限塑令”實效的產生。

(三)政策以外的因素

1.監管不力、缺乏協調

“限塑令”的監管部門在檢查執行中是不是完全按照國務院和三部委的指令執行，現實中看來也并非很嚴格。在實踐中，一是由于需要監管的面大量廣，且商品流通領域每時每刻都在銷售使用塑料購物袋，工商部門難以監管到位。二是目前政策沒有賦予工商部門監管的強制手段，監管缺乏力度，難以有效實施監管職責。另一方面，“限塑令”的執法部分之間缺乏協調和溝通。

2.執行人員的素質與實際需要不相吻合

執行者對政策的認同，對政策執行的投入、創新精神，對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件所在。并且，當政策執行者兼任政策對象和執行者的雙重角色時，為了局部或個人利益，鉆政策“空子”，搞“上有政策，下有對策”，執行起來馬馬虎虎。在各個地方，“限塑令”的執法者不是長期性的機構人員，很少有專業素質強的參與者，很難把握政策實質和對專業問題進行及時、準確的指導。

三、促進“限塑令”有效執行的政策建議

從上面的分析可以看出，我國“限塑令”本身存在很多漏洞，而政策本身完善與否是影響政策能否有效執行的關鍵因素。因此，要使“限塑令”政策順利執行，首先應該彌補“限塑令”政策本身存在的缺陷。其次，在政策執行的過程之中，應該完善各個環節。此外，政府要做好“事后服務”，積極開發替代品，降低政策帶來的相關負效應。

(一)進一步完善“限塑令”政策

針對“限塑令”政策的不精確性，可以擴大“限塑令”政策的范圍。“限塑令”這一政策本身存在許多盲區，其約束力相對軟弱。按照國家相關部門設定的限塑范圍，各地的主要超市、商場和書店都已實施限塑。而餐飲、桶裝水等未在限塑要求內，它們也是“白色污染”的源頭，因此，也應該推行限塑。同時，城市“限塑”了，農村也要嚴格納入“限塑”范圍，改變“光說不執行”的現狀。此外，許多大型超市里面“手撕袋”的也到處可見，屬于變相的違背了“限塑”政策，也需要政策及時調整應對。

(二)加大“限塑令”各個環節的執行力度

1.強化政策宣傳

通過政策宣傳，加強環保意識，形成環保文化。相關部門可以利用新聞、網絡、報紙媒體和行業組織、社會組織廣泛宣傳塑料購物袋對環境的危害，提高公眾環保意識。筆者認為還可以通過在學校加強對學生拒絕使用塑料袋的“綠色教育”，讓學生帶動全家共同參與環保。同時，要注意在我國廣大的農村地區加強環保知識的宣傳。此外，充分發揮志愿者組織在宣傳政策方面起的積極作用。在治理“白色污染”的問題上，關鍵在于改變消費者的消費習慣和觀念。消費者的習慣可以被教育，也可以自我培養，只不過需要外在的約束力，而政府正是這種外在約束力的強大提供者。

2.加強執行監管

要加強監管，把“限塑令”落實到每個相關利益方:對于沒有依法行動的商家，一定要加大懲罰的力度;督促企業生產耐用、易于回收的塑料購物袋;引導消費者減少使用塑料購物袋。各部門在加強監管的同時，除了保證執行機構內部人力、財力和物力的協調之外，也要加強與其他部門之間的協調工作。工商行政、環保、質檢、商務等各個相關部門之間要加強配合。

3.落實部門責任

地方各級人民政府負責本地區限產限售限用塑料購物袋工作，要高度重視，加強領導，周密部署，精心組織各職能部門制訂具體辦法并抓好落實。發展改革、商務、質檢、工商等部門要各司其職、各負其責，通力協作、密切配合，確保各項限產限售限用措施落實到位。要加強行政監察和執法監督檢查，切實落實執法責任追究制度，強化地方各級人民政府和國務院有關部門的責任。

(三)落實補充性措施的執行

1.為政策執行投入更多成本

對于“限塑令”而言，政府還應該承擔更多的政策成本，包括對循環利用技術研發和替代品開發的投入。“白色污染”、健康環保的問題，被納稅人養活的政府完全有義務努力、著力解決，而非多快好省，轉嫁責任，削減消費者權益，變相增加消費者負擔，讓民眾為地方政府懶政買單。限塑的一個重要方面就是找到相關的替代品，在開發可降解塑料袋的過程中，政府應該為企業提供資金和政策上的扶持。此外，完全“限塑”在目前的中國是不太可能的事情，提高塑料袋的回收和循環再生是解決“白色污染”的根本途徑。政府在這一過程中也應該承擔起相應的責任。

2.積極處理“限塑令”的負外部效應

“限塑”是大勢所趨，“限塑令”帶來的積極意義值得肯定，但還要充分考慮其可能帶來的其他社會影響。“限塑令”的出臺，使得大量塑料袋企業停產，政府要幫助這些企業做好轉型，尤其要考慮到對失業者的保障和保護。因此，政府要出臺相關配套措施，解決“限塑”帶來的負外部性問題。既要節能與環保，也要穩定和發展，最終都是為了民生。

(四)積極探尋限塑方面的創新舉措

要達到“限塑”的效果，也可以通過其他更能促進人們自主“限塑”的途徑。譬如包裝塑料的循環利用，消費者在購物時只需一次性支付購買耐用包裝塑料袋，當包裝袋損壞需更換時，超市為消費者免費以舊換新;稅、費結合，在采取塑料袋有償使用的基礎上，把環保稅納入到消費者所要支付的成本中去;對購物袋所收取的費用實行“取之于民，用之于民”，商場營業員在消費者結賬時詢問消費者是否需購買購物袋，消費者日后可攜帶這些購物袋去商場按原價兌回現金或者將收取的費用用于向消費者提供免費非一次性塑料袋，捐助環保社團、為環衛工人子女提供獎學金等等。

小結

在建設和諧社會的大背景下，環境問題將會受到越來越多的關注。相關政策制定與執行的有效與否將會對一國環境的改善起到重要的影響。塑料袋被稱為20世紀最糟糕的發明，減少塑料袋的使用需要全民的共同努力。在逐漸改變消費習慣的基礎上，在限塑的道路上我們的國家和百姓還需要走的更遠。

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