利用和管理社會審計資源參與政府審計的思考

摘要本文通過對政府審計和社會審計的分析，描述了政府審計利用審會審計參與審計項目的必然性，再逐一闡述政府審計利用社會審計參與審計項目帶來的利弊，在此基礎上提出解決這一弊端的一些措施。

關鍵詞政府審計 社會審計 管理

中圖分類號:F239文獻標識碼:A

近年來，政府審計與社會審計的關系已從最初的單純檢查社會審計業務質量發展為利用社會審計參與政府審計，政府審計有效利用社會審計作為補充，填補了政府審計在某些方面的不足。利用社會審計參與政府審計項目取得了一定的成效，但在其使用管理中也發現了一些漏洞，本文從利用社會審計參與政府審計的必然性、參與政府審計的利與弊、如何利用管理好社會審計作了逐一闡述。

1 政府審計利用社會審計資源參與審計的必然性

經過20多年不懈努力探索，隨著經濟政治體制改革的不斷深化，我國政府審計進入了快速發展的階段。近幾年來，審計公開的力度逐步加大，審計透明度不斷增強的同時，社會民眾對審計監督的期望普遍高漲，甚至到了不切實際的程度。

審計工作面臨各方面的壓力很大。一方面，由于我國公有制經濟占主導地位，國有企事業單位眾多，這都是政府審計監督的對象，政府審計機關依靠其有限的資源，很難做到對眾多審計對象的監督，以至出現審計監督的空白;另一方面，政府審計機關審計人員專業知識結構較單一，缺乏“一專多能”的復合型人才，從整體素質上說，尚不能滿足國家重大工程建設項目審計的要求，也不能完全滿足高質量的經濟效益審計等審計項目的要求。

《國家審計基本準則》規定“國家審計機構的審計組和審計人員實施審計時，可以利用經合適確認后的內部審計機構和社會審計組織的審計結果”，這為國家審計機關有效利用社會資源，合理設計審計程序提供了法律依據。

1.1 政府審計面臨的困難

一是政府審計任務量大。國家審計承擔著光榮而艱巨的任務，同時也面臨著重大的風險責任。二是審計人員數量嚴重不足。全國審計機關應付不了中國廣大的被審對象。三是審計人員結構不相適應。憑現有審計人員的知識和結構，要很好適應如此快速變化的審計任務，是難以勝任的。四是審計人員素質參差不齊。經過20多年的培養積累和更替，現在的審計隊伍整個素質有了明顯提高，但較之政治經濟形勢發展需要來看，還存在較大差距，視野寬廣、業務精通、經驗豐富的審計人才還只占少部分。

1.2 社會審計資源的優勢

社會審計的資源配制以市場供求為導向，服務于廣大的投資者，具有高度的競爭性和風險性。為節約使用資源、提高資源使用效益，必須選用先進合理的審計方式，聘用高素質人才，建立完善的審計準則體系和質量控制體系。依據注冊會計師法對被審計單位會計報表的合法性和公允性發表意見，具有鑒證和服務職能，其審計報告的使用范圍具有廣泛性。在提高財務信息質量、維護良好的市場經濟秩序等方面發揮著重要作用。

2 多年來利用社會審計資源參與政府審計的利與弊

2002年，國家審計署提出了利用社會中介審計力量參與政府投資項目的審計，各地都進行了學習和研究，相應出臺了具體的操作方法去合理地利用社會審計，由最初的參與政府投資項目審計擴大到其他項目審計。幾年的不斷探索和實踐，在利用社會審計力量參與政府審計工作取得了成效，社會審計對政府審計起到了很好的補充作用。

2.1 利用社會審計參與政府審計的利

(1)擴展了審計的覆蓋面。近年來，各地審計機關先后組織、聘用了多家社會中介機構參與了政府投資建設項目的審計工作及其他審計項目，審計范圍廣泛，審計內容全面，審計方式多樣，及時查處、糾正、預防了高估冒算、挪用侵占建設資金、損失浪費等違規違紀行為，維護了投資領域的市場經濟秩序，為政府直接節約了大量“真金白銀”。由于社會中介力量的參與，有效地拓展了政府審計的覆蓋面，明顯地增加了政府審計的深度。

(2)緩解了政府審計專業力量不足的矛盾。審計機關利用社會中介機構參與政府投資建設項目審計工作后，極大地緩解了投資審計人員技術力量不足的矛盾，為及時完成政府投資審計任務提供了保障。首先，人力資源有了保障;其次，專業技術力量得到保障。

(3)提高了政府審計技術手段。審計機關利用中介力量以后，中介審計人員同樣將先進的審計手段，充分地運用到了政府投資工程的審計工作中。中介機構先進的審計手段啟發了審計機關的工作理念，認識到“工欲善其事，必先利其器”的重要性。近來，不少審計人員通過自學，能熟練運用工程造價軟件，現代技術手段的不斷采用，逐步提高了政府審計的工作效率和審計質量。

(4)政府審計轉型的節奏加速。社會中介機構的辛勤勞動，主觀上是為了自身的生存與發展，客觀上為加速政府審計的轉型創造了契機。首先，促進了審計資源的配置更為優化;同時，為審計分析提供了基礎依據。有力地促進了審計內容由微觀逐步向宏觀轉型，審計重點由建設資金收支的真實合法性逐步轉向投資的效益性，審計切入點從事后的工程竣工決算審計逐步轉向全過程跟蹤審計，審計方式由個案審計逐步轉向與專項審計調查并重。

2.2 利用社會審計資源的弊

國家審計署《政府投資項目審計管理辦法》規定:“審計機關實施政府投資審計，遇有審計力量不足或者相關專業知識局限等情況時，可根據有關經費預算情況，聘請具有法定資格的注冊會計師或者其他具有與審計事項相關專業知識的人員參加審計。審計機關應對審計結果的真實性、合法性負責。”審計機關利用中介力量參與政府審計符合科學發展觀要求，也有著明確的法規依據，但實踐中出現的一些弊端使審計風險明顯增加，是不容回避的客觀現實。

(1)執業素質良莠不齊，約束機制力不從心。社會中介審計機構參與政府審計工作以監督者身份出現，當其經濟利益與審計機關的要求相沖突時，部分中介機構往往要將各自的經濟利益放在第一位。審計機關對社會中介機構的管理主要靠行業自律，管理手段缺少應有力度。其次，中介機構對其從業人員的管理僅靠經濟手段，特別是少數中介機構對從業人員采取“松散型”管理模式，加上中介內部“三級復核”流于形式，審計質量的控制顯得力不從心。

(2)專業觀念淡化，功利思想膨脹。由于中介力量的加盟，政府審計工作中一些迫在眉睫的問題得到暫時解決，誘使少數審計機關僅集中精力去應對眼前其他事務，而放松了投資審計等專業人才的培養和儲備，淡化了對投資審計人員專業知識的要求。為了急于體現投資審計的職能作用，一方面盲目擴張審計數量，另一方面過分偏重經濟利益。功利思想膨脹，真正受損的往往還是政府資金。

3 如何在方式方法上利用和管理好社會審計

“任其事必圖其效，欲責其效，必盡其方。”審計機關利用中介力量的初衷是更加有效地保證政府投資項目工程造價的真實、準確性，促進政府性資金使用的安全、高效，為此，應該做好以下幾個方面的工作:

3.1 加強制度建設

審計法及其實施條例規定，國家審計對社會審計、內部審計負有指導、監督和管理的職責，但對如何做好利用、管理并未做出明確規定。我們在審計實踐中作了一些探索，也確實收到了良好的成效，但在實施過程中由于缺乏法律支撐，不得不采取非常復雜的規避措施，制度風險問題十分突出。如果不及時修訂相關法規，這種探索將難逃夭折的命運。

3.2 解決經費問題

社會審計機構是營利性的，要講求經濟效益，利用其人力資源必須付費，這樣就形成了新的矛盾和問題。相關文件規定審計部門在聘請社會力量時，可向同級財政部門申請經費，但執行中仍存在一些問題。首先是由于審計項目工作量以及難易程度不一，參審人員的專業、層次存在差異，制定付費標準有難度。其次是國家審計經費核撥以機關人員數量和審計項目數量為計算基礎，按從緊的原則安排，沒有實施項目經費預算制度，且組織利用存在很多不確定因素，很難預測下年度的工作量及費用，導致無法落實預算。最后是基層審計機關尤其是欠發達地區的審計機關無法保證聘用經費。

3.3 選用適當的中介應注重方式、方法

選聘合格的中介力量參與政府審計工作，是確保審計質量的重要前提之一，應在方式、標準、地域等方面把握好尺度，慎重選聘中介機構。第一，方式方法要得當:可采用公開招標、邀請招標或指定委托等形式進行，不管采用什么方式，都要從實際出發，堅持公開、公平、公正的原則，認真考量中介機構的執業水平、服務意識等綜合因素。第二，資質規模要適中:中介機構的資質和規模應符合要求，應具備完成審計任務的實力，有承擔審計質量風險的責任能力，應嚴格審查中介機構的資質、信譽，充分利用財政部門和注冊會計師協會公開的行業信息及其他信息，了解中介機構與被審計單位的經濟、業務和其他背景關系，選擇信譽良好、具有相應資質的中介機構。第三，地域內外要平等，中介機構應不分地域，一視同仁，應根據審計項目的具體特點，選聘適當的中介。

3.4 委托的內容要適度把握

將政府審計的部分工作內容委托社會中介力量去完成，是目前情況下提高審計服務效能的措施之一，但委托的范圍、內容、項目數量一定要適度。首先，委托的范圍要有選擇性;其次，委托的內容要有必要性;同時，委托的數量要有可控性，政府項目多，審計任務重，但仍應接受審計計劃的控制。

3.5 抓好質量管理和風險管理

由于管理模式、質量要求、執業規范不同，中介機構人員管理松散，流動性大，有的隨意變更參審人員，有的聘請改時人員參與審計，造成審計進度難以保證，審計效率不高。我們必須嚴格遵守法律法規的規定，提高依法行政意識，堅持國家審計的基本準則和各項準則，對由社會中介機構獨立完成的項目，審計機關要不定期地進行質量檢查，做到以下幾個方面:一是建立定期培訓制度。同時建立個人電子檔案，適時對參審人員進行后續教育;二是建立質量信譽機制。對中介機構參與國家審計的質量及規范執行情況進行整體評估，并定期公布，同時建立質量信譽資料庫;三是建立競爭淘汰及責任追究機制;四是建立審計質量督查制度。