“大部制”改革與適度政府規(guī)模構(gòu)建

摘要目前，我國各級地方政府正如火如荼地推行“大部制”改革。“大部制”改革是對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行有效整合，改變職能交叉的現(xiàn)象，減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，提高政府運作效率，是政府更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。 “大部制”是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變對政府權(quán)力與部門的重構(gòu)，是構(gòu)建適度政府規(guī)模的邏輯選擇。

關(guān)鍵詞服務型政府 “大部制”改革 適度政府規(guī)模

中圖分類號:C93文獻標識碼:A

1 “大部制”改革與適度政府規(guī)模

“大部制”就是“大部門體制”。“大部制”改革，是以組建“大部門體制”為目標改革，其主要內(nèi)容就是，在政府的機構(gòu)設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，集中到同一個部門管理，對確需多部門管理的事務，明確各部門的地位和智能，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門，從而降低行政成本，提高行政效率。2008年人大會上通過了《國務院機構(gòu)改革方案》，這標志我國改革開放后的第六輪機構(gòu)改革開始。在這次機構(gòu)改革的重點，是促進科學發(fā)展，加強和改善宏觀調(diào)控，以保障和改善民生為出發(fā)點，加強社會管理和公共服務，是對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關(guān)系。服務型政府對政府規(guī)模的要求，是建設有限政府，使政府在適度規(guī)模的情況下完成政府職能。

適度政府規(guī)模，就是指政府規(guī)模必須與當?shù)匕l(fā)展水平、治理環(huán)境等相適應，政府財力消費與人力投入既能圓滿實現(xiàn)其公共職能，也不會導致規(guī)模的無限膨脹。它要求政府職能有限化，權(quán)責一致化，部門結(jié)構(gòu)合理化和人員數(shù)量比例科學化，并維持在一定水平的財政支出。政府規(guī)模往往與一個國家的行政效率、經(jīng)濟增長水平和社會穩(wěn)定程度密切相關(guān)，如何把政府規(guī)模控制在適度的范圍內(nèi)，始終是行政改革追求的目標。當代中國適度政府規(guī)模的構(gòu)建，既不是“大政府”也不是“小政府”，而是“與政府內(nèi)在職能規(guī)模相匹配”的公共服務型政府。因而，當代中國適度政府規(guī)模的構(gòu)建，既不是一昧的精簡機構(gòu)，縮減人員，也不是實現(xiàn)政府規(guī)模的增量性擴張，而是以政府的內(nèi)在職能規(guī)模為依據(jù)，以構(gòu)建公共服務型政府為取向，重新確定政府職能，建立一個精干高效的政府機構(gòu)和行政管理體制。

如今，我國各級地方政府正如火如荼地推行“大部制”改革。“大體制”改革是行政系統(tǒng)內(nèi)部的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種職能分離，從而形成相互制約相互協(xié)調(diào)的有效政府運行模式。“大部制”改革進行的前提是政府職能的整合。政府職能與政府機構(gòu)規(guī)模是相互聯(lián)系的。“大部制”改革對政府機構(gòu)進行整合，改變政府機構(gòu)重疊、職能交義的現(xiàn)象，減少機構(gòu)數(shù)量，提高政府運作效率，是政府更符合公共服務的角色定位。“大部制”是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變對政府權(quán)力與部門的重構(gòu)，是構(gòu)建適度政府規(guī)模的邏輯選擇。 “大部制”改革過程實質(zhì)上就是構(gòu)建適度政府規(guī)模的過程。

2 “大部制”改革對構(gòu)建適度政府規(guī)模影響

新一輪的“大部制”改革，注重政府職能的調(diào)節(jié)與轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府機構(gòu)本身的職能劃分和功能發(fā)揮。 “大部制”改革融入“三權(quán)分立”的思想。按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖，使三者相互制約與協(xié)調(diào)，重構(gòu)政府的職能結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而達到構(gòu)建政府適度機構(gòu)規(guī)模和人員規(guī)模的目的。新一輪的 “大部制”改革，建立在構(gòu)建服務型政府的基礎上，要求政府以服務型政府為導向，通過改革，使各部門間更協(xié)調(diào)，提高政府的運行效率。

2.1 “大部制”改革與政府適度職能規(guī)模

(1)“大部制”明確政府職能理念及政府職能重點。“大部制”要求政府完成從管理者到服務者的角色轉(zhuǎn)變，要求政府從“劃槳”轉(zhuǎn)變成為“掌舵”，構(gòu)建服務型政府，樹立服務的行政理念和價值。服務型政府要求在“公民本位”理念指導下，以為公民服務為宗旨，承擔公共服務職能。服務型政府是為公民服務的政府，服務是政府的基本理念和價值追求。“大部制”的政府是服務型政府，以為公民服務為政府運行的目的，以“公民本位”，擴大公民和社會在政府運行中的參與地位，支持公民社會組織參與到政府管理中，承擔一部分的政府職能，消除政府對公共職能的壟斷。推行”大部制”，意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務為基礎，從規(guī)范得政府權(quán)力，達到構(gòu)建服務型政府的目的。

(2)“大部制”改革加快政府職能轉(zhuǎn)變。政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵不是部委是大是小，而是政府的職能是大是小，是否真正明確了政府職能，只有明確地知道政府應該做什么，才能知道哪些機構(gòu)應該保留，哪些機構(gòu)應該加強，哪些機構(gòu)應該剝離或撤掉，也只有真正明確了政府職能，才能切實轉(zhuǎn)變政府職能。機構(gòu)改革是轉(zhuǎn)變政府職能載體和外在抓手，政府職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革成功的內(nèi)在保證。“大部制”改革的核心目標也是要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，確保政府“做正確的事情”，這也是政府“把事情做好”的前提。因此必須要圍繞著“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的目標，真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，嚴防政府錯位、越位、缺位。要劃清政府與市場、與社會的職能界限，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會中介組織分開，從而充分發(fā)揮市場和社會在相關(guān)事務管理上的重要作用。

2.2 “大部制”改革與政府適度權(quán)力規(guī)模

“大部制”在政府組織行政理念發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下，主動地促進政府組織職能分化，而后將政府原先所擁有的一些職能轉(zhuǎn)移給非政府組織，甚至把有些職能交由企業(yè)等營利性組織承擔，而政府組織主要通過公共政策的制定和監(jiān)督來想社會提供產(chǎn)品和公共服務，由此來保證適度政府規(guī)模。“大部制”要求部分的職能社會化，根據(jù)“以責定權(quán)、權(quán)責對等”原則，“大部制”要求政府有效放權(quán)，將一些職能市場化、社會化與民營化。授予市場、社會管理的權(quán)力。凡是市場機制能夠自行調(diào)節(jié)的事項，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項，凡是行業(yè)組織通過自律能夠解決的事項，除了法律有特殊規(guī)定的，中央都不應干預。也就是說，到位“凡屬市場和社會不能解決或不能有效解決的，中央政府應該到位的就必須要，沒有到位的應該逐步到位;凡屬可以通過市場機制和社會機制解決的領(lǐng)域，中央政府就不要介入，已經(jīng)介入的要逐步退出，特別是要逐步從一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域中退出，盡量減少微觀干預。”“大部制”要求政府充分放權(quán)，將不該管、管不了也管不好的執(zhí)行職能交給市場和中介組織，才能更好地實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，切實履行好政府職能，更好地為人民服務，構(gòu)建服務型政府。

2.3 “大部制”改革與政府適度機構(gòu)規(guī)模、適度人員規(guī)模

內(nèi)因是外因變化的根據(jù)，政府職能的外在邊界是由政府自身擴張的欲望所決定的。這一擴張的沖動，直接反映在政府規(guī)模—機構(gòu)和人員的膨脹上。“大部門體制”改革可以達到政府精簡的效果。建國以來，我國政府機構(gòu)改革歷經(jīng)多次部門和人員的精簡，但每一次都陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。經(jīng)過第五次機構(gòu)改革之后，我國的政府機構(gòu)大為精簡。橫向相比，美國中央政府機構(gòu)15個，英國18個，加拿大19個，日本12個……我國的數(shù)量甚至高出發(fā)達國家2~3倍。大部門體制的設立，根據(jù)職能合并一些部門勢必會帶來機構(gòu)數(shù)量的減少和人員的分流。十一屆全國人大一次會議上提出的“大部制”改革方案提出，國務院機構(gòu)改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個，副部級和其他職位也將相應減少，改革后的國務院組成部門除國務院辦公廳外，調(diào)整至27個。這樣能使政府節(jié)約行政成本，降低政府對人員工資福利的支出和人員的浪費，提高行政資源的利用效率，有利于構(gòu)建政府適度機構(gòu)規(guī)模和適度人員規(guī)模。

2.4 “大部制”改革與政府適度財政支出規(guī)模

政府機構(gòu)設置不合理、不完善引發(fā)的腐敗、政策的非連續(xù)性，以及政府職能轉(zhuǎn)變不到位都有可能增加政府的財政支出。也就是說，降低行政成本需要做到轉(zhuǎn)變政府職能、深化政府機構(gòu)改革。

首先“大部制”對政府機構(gòu)進行精簡，減少部門之間的職能重疊和權(quán)限交叉;其次，“大部制”改革明確各部門的地位和職能，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的政府體制。政府各部門聯(lián)系日益密切，更有利于提高管理效率，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題。簡言之，“大部制”改革避免部門之間的職能交義所導致的摩擦和沖突，減少政府消耗，提高政府效率，從質(zhì)上降低政府的行政成本，減少政府財政支出。再者，“大部門體制”通過對政府機構(gòu)的整合，明確部門職能，使部門和職能達到有效的統(tǒng)一，從而使政府部門總數(shù)相對減少。政府部門總數(shù)減少帶來政府人員的分流。“大部制”改革在確保政府履行職能的前提下，實現(xiàn)人員和機構(gòu)的精簡，從量上降低政府行政成本，減少政府財政支出。

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