中部地區承接沿海產業轉移中的制度距離與制度創新

摘要:東部沿海的傳統產業在向中部地區加速遷移，但中部地區現存的制度因素制約了東中部產業轉移的進程。中部地區在地方財政分權度、產權多元化、政府效率、科技創新制度等方面與東部沿海地區存在較大的制度距離。中部與東部的制度距離制約了東中部產業深度分工和要素優化配置，阻礙了東部沿海的傳統產業向中部遷移。中部地區要發揮中部崛起的政策優勢，提高政策的利用效率，推進產權制度改革，提高政府管理效率，增強對產業轉移的科技支撐，促進技術自主創新和產業升級。

關鍵詞:制度距離;制度創新;產業轉移;中部崛起

中圖分類號:F207 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)10-0019-05

一、引言

近些年來，受國際產業轉移和國內經濟轉型的影響，東部沿海地區勞動密集型產業和資源密集型產業的比較優勢在不斷弱化或消失，正在進行“騰籠換鳥”式的產業升級與結構轉型[1]，東部沿海的傳統產業向中部加速遷移。中部地區作為我國國民經濟發展的戰略性增長極，具有良好的地緣優勢、資源條件、產業基礎和潛在的市場容量，正面臨著承接東部沿海產業梯度轉移的重大歷史機遇。東部與中部在自然條件和區域經濟發展水平上存在差異，雙方存在的比較優勢是東中部區域產業分工和產業轉移的重要推動力，但是一些非經濟因素比如地方政治生態、社會變革、文化傳統、技術創新、區域制度變遷等制約了這些比較優勢在產業轉移中的作用，影響了東中部產業轉移的過程與效率。

不少學者對我國區域產業轉移的影響因素進行了大量的研究。李秀敏等認為東部產業集聚滯緩了東中部產業梯度轉移[2];王玨等認為中國二元經濟結構影響了東中部產業轉移[3];也有研究成果從產業移入區和遷出區的要素稟賦、地理區位、社會文化、產業集聚等角度對東中部產業對接進行綜合分析[4];李國平在技術進步、自然資源、生態環境、文化傳統等因素組成的多維空間復雜系統的基礎上構建了廣義梯度轉移理論[5];潘鎮就制度距離對外商在華直接投資的影響進行了實證研究[6]。上述文獻主要從自然資源、地理區位、產業集聚、外商直接投資等角度進行分析，并考慮到非經濟因素如文化傳統對產業空間轉移的影響，但就制度因素對東中部產業轉移影響的專門研究缺乏。

從廣義上說，制度有正式制度和非正式制度，正式制度是人們按一定程序制定的法律規則與經濟契約，非正式制度是一些社會共同遵守的風俗習慣與行為準則等。非正式制度植根于一定的文化傳統，不容易隨正式制度的改變而改變，具有持久的生命力，而正式制度可由強制性和誘變性的變革加以改變[7]。因此，本文著重分析在中部崛起戰略與東部沿海產業轉移的背景下，制約東中部產業對接的正式制度因素，從地方財政分權、產權多元化、政府效率、科技創新等制度方面，分析東中部的制度距離及其對東中部產業轉移的影響，并就中部承接東部產業轉移的制度創新與政策改進提出建議。

二、區域制度變遷、制度競爭與東中部制度距離

我國區域制度變遷是隨改革開放的深入而不斷推進的，肇始于沿海的開放政策使東部沿海地區優先獲得了中央的政策支持，良好的初始條件及經濟累積循環效應，使沿海地區發展成為全國經濟中心，并拉大了與內地的經濟差距。為了減緩沿海與內陸的發展差距，2000年我國實施西部大開發戰略，2003年實施東北老工業基地振興計劃，2006年啟動中部崛起戰略，由此形成了從沿海到內地、從邊緣到中心、從非均衡戰略觀到均衡戰略觀的區域制度變遷軌跡。

20世紀80年代開始的分權化改革和市場化改革，使地方政府擁有了相對獨立的地方化產權[8]，成為相對獨立的利益主體。在中央與地方經濟分權和中央行政集權的制度背景下，中央政府掌握著對省級政府官員的政績考核與晉升安排，其他各級地方政府對其下級政府也進行類似的晉升考核。各級地方政府官員為了能在近乎零和博弈的“政治錦標賽”中贏得政治晉升[9]，競相謀求有利于地方經濟發展的制度安排和制度創新。我國漸近式改革為地方政府提供了制度創新的空間，但東部沿海地區作為制度改革的試驗區和先行區，享有制度競爭的先發優勢，強制性區域制度變遷與誘制性制度變遷相互疊加，使東部與中部之間形成明顯的制度距離。

對制度因素及制度距離的量化測度是困難而復雜的，在分析現有文獻研究成果的基礎上，本文從地方財政分權、產權多元化、政府管理效率、區域科技創新四個方面衡量東中部的區域制度差異。文中所指的中部包括山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南6省，東部包括北京、天津、河北、山東、廣東、海南、福建、上海、浙江、江蘇10省(市)?？紤]到統計數據的連續性和可得性，計算中所用數據取自《中國統計年鑒》(2006-2009年)并加以整理。

(一)財政分權制度距離

自1994年分稅制改革以來，我國確立了中央與地方的財政分權體制。由于區域經濟發展水平不同，各地財政汲取能力有差異，在區域非均衡發展戰略下，中央對地方轉移支付水平也有區域差異，因此，不同區域的地方財政分權程度存在很大差異。本文用人均地方財政支出占人均中央財政支出的比重來表征地方財政分權程度，比值越大，分權程度越高。如圖1所示，東部財政分權度遠遠高于中部。

(二)產權制度距離

我國經濟體制改革的核心是產權制度改革，產權改革主要表現在以國有化為主的所有制結構的多元化變遷上，有研究表明，我國區域經濟差異主要反映在非國有經濟發展水平上[10]。本文用東中部工業經濟的非國有化率差異來衡量區域產權制度距離，先用國有及國有控股工業企業產值除以全部國有及規模以上非國有工業總產值得到國有化率，再求非國有化率，這一比率越高，代表產權多元化水平越高。如圖2所示，東部非國有化率高出中部，但近些年來兩者之間的差距在逐漸縮小。

(三)政府管理制度距離

地方政府管理的有效性直接決定了地區投資環境的好壞，是影響企業投資區位選擇及產業空間轉移的重要因素。政府效率涉及面廣，IMD(瑞士國際管理發展學院)從公共財政、財政政策、組織機構、企業法規和教育五個方面綜合評價政府效率[11]?？紤]到統計資料的客觀性與可得性，這里用全部在職人員數與黨政領導機關和社會團體工作人員數的比例來近似表達政府效率，雖然不如前述綜合評價指標全面，但能在一定程度上反映政府機構配置和運行效率，這一比例越大，政府效率越高。如圖3所示，東部政府效率遠高于中部，中部政府效率近幾年有所下降，東中部政府管理制度距離有擴大的趨勢。

(四)科技創新制度距離

專利制度是對科技創新的一種有效的產權激勵制度，本文用發明、實用新型、外觀設計三種專利的國內授權量與地方人口數的比值(項/每10萬人)來表征區域科技創新度。如圖4所示，東部三種專利的國內人均授權量接近中部的5倍左右，且兩者之間差距還在不斷增加。

三、制度距離對中部承接東部產業轉移的影響

對于國際產業轉移活動，通常用外商直接投資(FDI)水平來進行量化，對于國內省際和區域產業轉移活動尚沒有連續而全面的統計數據。西部大開發和中部崛起戰略實施后，我國區域產業轉移表現越來越活躍，但目前缺少連續、客觀、權威的統計數據，在這里難以就制度距離與東中部產業轉移之間的關系進行量化的回歸分析，下面主要利用制度經濟學相關理論進行定性分析。

制度經濟學強調制度因素對經濟活動的影響，但在20世紀60年代前并沒有形成科學的理論體系。新制度經濟學的出現，修正了新古典經濟學關于決策主體完全信息與完全可預見性的假設，認為環境的不確定性及人的有限理性導致交易成本不可能為零，制度會有利于限制和減少機會主義行為，降低交易成本。有效率的制度供給能促進區域生產要素更好地組合起來，提高區域要素配置效率，并能把生產要素從制度效率低的地方吸引到制度效率高的區域。因此，中部與東部的制度距離會制約東中部產業分工和要素流動，影響東部傳統產業向中部遷移。

(一)財政分權制度距離對東中部產業轉移的影響

雖然近幾年，中部與東部在財政分權度上有緩慢收斂的趨勢，但中部與東部在財政分權度上仍存在較大的差距。東部地區財政分權勢力強，在與中央政府討價還價的博弈中享有談判優勢，并利用信息不對稱優勢，在制度創新和制度選擇中發生機會主義行為，以攫取制度創新給地方政府帶來的潛在制度租金。東部地方政府實際可控的財政資源較多，在與中部地方政府的制度競爭中，能向企業提供更有競爭性的優惠稅率和財政支持，影響企業選址的成本與收益，提高企業向中部遷移的退出壁壘，阻滯了東中部產業的梯度轉移。比如，廣東省為促進產業轉型與產業升級，在省政府拿出部分工業園建設啟動資金的基礎上，轉移方和承接方共同出資籌建產業轉移工業園，鼓勵珠三角地區勞動密集型產業向東西兩翼和粵北山區轉移，東西兩翼和粵北山區的勞動力向當地第二、三產業轉移[12]。

(二)產權制度距離對東中部產業轉移的影響

盡管中部與東部的產權制度距離有縮小的趨勢，但兩者之間仍存在較大的差距。中部地區非國有化率較低，民營經濟不發達，國有經濟成份所占比例較大，國有產權主體不夠明確，所有者缺位，政企難分，沒有建立起產權清晰的現代企業制度，缺乏有效的監督機制和激勵機制。在政治晉升博弈深深嵌入到地方經濟競爭的背景下，國有產權的行政歸屬化使地方政府能夠操縱國有企業和國有控股企業，干預區域資源配置，國有企業產權交易難以突破行政區劃邊界，跨區域的產權重組更難以實現。為了保護地方經濟利益，地方政府利用行政權力干預市場，地方利益壟斷與自由統一的市場之間必然產生沖突，潛在的巨額交易費用阻礙了區際間的資本流動和產業轉移。

(三)政府管理制度距離對東中部產業轉移的影響

中部地區政府機構臃腫，政府職能轉變不到位，政府對資源配置仍有很強的控制權，政企關系不順，具有“強政府、弱企業”的特征，在政府管理制度上與東部存在一定的距離。中部地區政府改革和政府職能轉變滯后，制約了國有企業改革的推進和非公有制經濟的發展，使低效的地方制度安排得以維持和延續，并形成制度變遷上的路徑依賴。長期低效的政府管理的后果是，政府對市場干預過度，地方保護主義嚴重，政府公共服務意識和行政效率不高，社會中介服務體系不健全，基礎設施建設和工業配套能力較低，外資企業和東部企業到中部投資發展的意愿和信心受到影響。

(四)技術創新制度距離對東中部產業轉移的影響

中部與東部在創新資源、創新主體的創新意識、區域創新環境和創新機制等方面存在差距。中部地區科教資源豐富，但中高級科技人才大量流向東部，國有企業科技創新動力不足，民營科技企業發展落后，科技進步對社會經濟的貢獻不明顯。中部自主技術創新能力弱，技術進步以技術引進與技術模仿為主要實現方式，具有較強的技術路徑依賴和明顯的強制性技術變遷特征。由于中部地區缺乏技術引進所需要的充足資本，技術交易數量不足，制約了東部高新技術產業向中部轉移。但中部豐富的礦產資源、廉價的勞動力及優惠的土地供給仍然對東部傳統產業的轉移有吸引力。因此，技術創新制度距離使中部承接東部產業轉移仍將以中低端產業為主，中部在短期內實現“蛙跳式”技術進步和產業升級較為困難。

四、承接東部產業轉移的中部制度創新與政策引導

(一)發揮中部崛起的政策優勢，增強地方財政分權力量

長期以來，中部多屬“政策洼地”，在財政分權上處于弱勢，導致優質生產要素從高稅收、嚴管制的中部流向稅收低、管制松的東部。在中部崛起戰略下，中部地區部分老工業城市比照執行振興東北地區老工業基地政策，部分縣(市、區)比照執行西部大開發政策，這將有助于改變中部的政策洼地現狀。中部必須抓住中部崛起的戰略機遇，提高政策的利用效率，爭取中央對中部更多的財政支持。中部要抓住國際國內產業轉移的機遇，加速推進南昌、贛州、郴州、武漢、新鄉、焦作、合肥、蕪湖、太原等九座中部城市的加工貿易梯度轉移重點承接地建設，促進東部沿海出口加工業向中部地區轉移。加強中部地區中原城市群、武漢城市群、長株潭城市群和皖江城市群的建設，特別要利用好皖江城市帶承接產業轉移示范區的政策優勢，把中部地區建設成全國重要的糧食生產基地、能源原材料基地、現代裝備制造及高技術產業基地和綜合交通運輸樞紐，使其成為東部產業轉移的重要承接基地。

(二)推進產權制度改革，促進非公經濟發展

成熟有效的產權制度應該是產權明晰、產權結構合理、產權富有流動性。中部地區要切實實行政企分開，形成權利、義務和責任相統一的國有資產管理體制，建立起科學合理與規范高效的法人治理結構，將國有企業培育成真正的市場主體。同時，要放開外資和民間資本的市場準入，支持和鼓勵東部各類企業通過參股、控股和并購等方式參與中部的國有企業改革，降低中部國有經濟比重，使國有企業從一般性的競爭領域退出來。加強培育各種形式的非公經濟，改進政府公共服務，消除對非公經濟的制度歧視，擴展中小企業融資渠道，減少對民營經濟的市場準入限制，優化非公經濟成長環境，為東部產業轉移提供公平而充分競爭的市場環境。

(三)規范地方政府行為，提高政府管理效率

政府行為和政府效率會直接影響地方投資環境，中部地方政府應進一步精簡機構，轉變政府職能，簡化行政審批程序，提高行政審批的透明度，由管制型政府轉變為服務型政府，提高公共服務水平。改進以GDP增長和招商引資業績為核心的地方官員政績考核機制，建立起以區域經濟可持續發展為導向的政績激勵機制。減少對地方經濟發展的直接干預，放寬對生產要素配置的控制，給國有企業以更多的發展自主權，為非公經濟提供更大的發展空間。加強中部六省政府合作，盡快探索建立區域產業轉移工業園，完善區域交通設施聯網建設，提高內陸海關口岸的通關效率，構建暢通的區域產業轉移通道，為企業提供良好的交通、通訊、物流、通關等基礎設施和公共服務，降低產業轉移的物流成本與商務成本。

(四)促進自主技術創新，推動轉移產業升級

中部地區既要承接東部沿海傳統產業轉移，又要防止把產業轉移變成企業的空間搬移。中部地區要在產業轉移的基礎上，進行技術模仿和技術吸收，增強產業轉移的科技支撐，促進技術自主創新和產業升級，實現承接產業轉移與產業升級相結合。技術自主創新離不開政策的扶持與引導，要加強知識產權保護，既要保護區域內技術創新者的利益，還要保障區域外的技術轉讓方的利益，形成一個支持創新、保護創新的創新文化和創新環境，吸引創新要素和創新型企業在中部集聚;建立自主創新激勵機制，扶持中小企業科技創業，激勵創新型人才流向中部企業，使企業成為自主創新的主體，使企業家成為創新型群體;建立產學研與產業轉移的聯動機制，圍繞特色產業和優勢產業創建公共創新平臺，加強中部企業、高等院校、科研機構與技術中介機構的技術合作，促進技術交易和科技成果的產業化。

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責任編輯:秦學詩

責任校對:何 軍